Postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 1024/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 22 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 127/14, o odrzuceniu skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi T. D. na orzeczenie Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia orzeczenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy uznania za winnego nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Skład

Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 127/14, odrzucił skargę T. D. na orzeczenie Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie uchylenia orzeczenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy uznania za winnego nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej.

W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżonym orzeczeniem Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku uchylił w całości orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach z dnia [...] grudnia 2013 r., na mocy którego uznano skarżącego za winnego popełnienia zarzuconego mu czynu i odstąpiono od ukarania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten przewiduje zatem możliwość zaskarżenia w omówionym trybie jedynie orzeczenia lub postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Orzeczeniem kończącym takie postępowanie nie jest jednak każde orzeczenie wydane przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji.

Zdaniem Sądu orzeczenie organu drugiej instancji uchylające orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie kończy postępowania dyscyplinarnego bowiem nie załatwia ostatecznie sprawy. Tryb postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy policji jest ściśle uregulowany w samej ustawie o Policji tj. w przepisach 10-tego rozdziału ustawy. Żaden z przepisów tego rozdziału nie odsyła do odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 135p ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odsyła do odpowiedniego stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów kodeksu postępowania karnego, dotyczących jedynie wezwań, terminów, doręczeń i świadków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy policji nie jest postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji nie można na grunt tego postępowania przenieść wprost ogólnych zasad dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Art. 138 ustawy o Policji jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowić może podstawę zaskarżenia orzeczenia lub postanowienia dyscyplinarnego jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie to kończy postępowanie dyscyplinarne.

Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

T. D. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 ustawy o Policji w związku z art. 16 § 1 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż wydane przez dyscyplinarny organ Policji II instancji orzeczenie ostateczne nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, od którego służy skarga do sądu administracyjnego.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 138 ustawy o Policji w związku z art. 16 § 1 K.p.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje prawo skierowania do sądu administracyjnego skargi na ostateczne orzeczenie dyscyplinarne tylko z tego powodu, iż nie rozstrzyga ono jego sprawy merytorycznie, co skutkuje przewlekłością postępowania dyscyplinarnego i występowaniem skutków wiążących się ze statusem obwinionego dyscyplinarnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) w Rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów, jak również regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania przepisów tego Kodeksu do postępowania dyscyplinarnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (v. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 472/06, Lex nr 290653).

Przepis art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a."), stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową – i takim przepisem jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z jego treścią od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Literalne brzmienie powyższego przepisu rodzi wątpliwości interpretacyjne prowadzące do rozbieżnych wniosków przy określaniu katalogu orzeczeń podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Według jednego stanowiska, skarga przysługuje od każdego orzeczenia wydanego przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135 n ust. 4 ustawy o Policji, w tym więc od orzeczenia kasacyjnego przewidzianego w art. 135 n ust. 4 pkt 3 (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. I OZ 641/11). Według natomiast drugiego stanowiska orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne nie jest każde orzeczenie wydane przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135 n ustawy o Policji, co oznacza, że nie przysługuje skarga od orzeczenia drugiej instancji uchylającego orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. I OZ 666/13). Wobec powyższego rozważenia wymaga, czy zawarty w art. 138 cyt. ustawy zwrot "kończącego postępowanie dyscyplinarne" odnosi się wyłącznie do wymienionego w tym przepisie "postanowienia", czy również do "orzeczenia"

Stosownie do art. 135 "n" ust. 4 ustawy o Policji, wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie:

1. utrzymać w mocy albo
2. uchylić w całości albo w części i w tym zakresie uniewinnić obwinionego, odstąpić od ukarania, odstąpić od ukarania, względnie wymierzyć inną karę, bądź uchylając to orzeczenie - umorzyć postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji, albo
3. uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części.

W świetle tego przepisu przyjmuje się, że tylko orzeczenia merytoryczne wymienione w pkt. 1 i 2 mają charakter "kończących postępowanie dyscyplinarne", natomiast takiego charakteru nie ma orzeczenie o charakterze kasacyjnym, wymienione w pkt.

3. Takie rozróżnienie orzeczeń nie miałoby znaczenia w świetle art. 138 ustawy, gdyby uznać, że zaskarżalne jest każde orzeczenie, natomiast postanowienia tylko takie, które kończą postępowanie dyscyplinarne. Trudności pojawiające się przy wykładni językowej omawianego przepisu wiążą się z jego redakcją, mianowicie użytym słowem "oraz", które zaliczane jest do spójników koniunkcyjnych. W piśmiennictwie wskazuje się jednak na różne znaczenie tego spójnika, a konkretnie na tzw. znaczenie enumeracyjne, różniące się od koniunkcyjnego użycia tego spójnika (por. Redagowanie tekstu prawnego Wybrane wskazania logiczno-językowe, Andrzej Malinowski, Lexis-Nexis, Warszawa 2006, str. 65-68).

Zdaniem składu orzekającego dokonując wykładni art. 138 ustawy o Policji należy przyjąć, że spójnik "oraz" użyty został w znaczeniu enumeracyjnym, co prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z ich rozróżnieniem na "orzeczenia" oraz "postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne".

Wskazać warto, że na gruncie różnych procedur, spośród postanowień o różnym charakterze wyróżnia się "postanowienia kończące postępowanie", które w aspekcie zaskarżalności traktowane są na równi z orzeczeniem rozstrzygającym sprawy co do istoty (decyzjami). Takie określenie kategorii postanowień podlegających zaskarżeniu występuje przykładowo w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma istotnych powodów aby w analizowanym zakresie tak znacząco różnicować unormowania obowiązujące na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego od unormowania zawartego w ustawie o Policji. Uzasadnione zatem jest wnioskowanie, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na wszystkie orzeczenia wymienione w art. 135 n ust. 4 ustawy, w tym orzeczenie o charakterze kasacyjnym. Również względy celowościowe przemawiają za tym, aby zaskarżeniu podlegały orzeczenia wyższego przełożonego dyscyplinarnego o charakterze kasacyjnym, skutkujące dalszym prowadzeniem postępowania dyscyplinarnego przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie policjant, mający status "obwinionego", powinien mieć zagwarantowane środki umożliwiające mu uzyskanie orzeczenia, które definitywnie rozstrzyga o zarzucanym mu przewinieniu dyscyplinarnym. Pozbawienie policjanta ochrony sądowej w takim przypadku oznaczałoby wyjęcie orzeczeń kasacyjnych spod kontroli w aspekcie ich legalności, co byłoby trudne do zaakceptowania w kontekście systemowym oraz przy uwzględnieniu konstytucyjnego prawa do sądu.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarżącemu przysługuje skarga na orzeczenie Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r.

W konsekwencji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art.185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.