Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 224/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia 3 września 2010 r., nr 04120-53190-K029-We812-Wh28/10 Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem A. K. z dnia 28 lipca 2010 r. o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ uznał, że z ustaleń kontroli wynika, iż wykonywana przez A. K. praca nie spełnia, określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656), kryteriów tj. nie polega na wykonywaniu pracy bezpośrednio przy przeróbce węgla, ciężkich prac fizycznych związanych z bardzo dużym obciążeniem statycznym wynikającym z konieczności pracy w wymuszonej, niezmiennej pozycji ciała, pozwalających na umieszczenie w wykazie prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W związku z tym organ wskazał, że dalsze postępowanie w tej sprawie byłoby bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że decyzja jest błędna zarówno ze względów formalnych jak i merytorycznych. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1358/09, bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Podniósł, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Ponadto zarzucił, że pogląd organu, iż wykonywana przez niego praca nie spełnia kryteriów określonych w ustawie o emeryturach pomostowych jest nietrafny.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, co do istoty sprawy poprzez odmowę nakazania umieszczenia A. K. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W uzasadnieniu wskazał, że czynnikami ryzyka kwalifikującymi pracownika do umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, może być efektywny wydatek energetyczny oraz mikroklimat gorący pod warunkiem, że wykonywane prace zostały ujęte w wykazie prac w szczególnych warunkach stanowiącym załącznik nr 1 do ww. ustawy.
Następnie dodał, że przepisy ustawy o emeryturach pomostowych wymagają, aby warunki wymienione wyżej (rodzaj pracy oraz czynniki ryzyka) były spełnione łącznie. Natomiast analiza podstawowych obowiązków A. K., dokonana przez organy Państwowej Inspekcji Pracy wykazała, że praca wykonywana przez niego nie może zostać uznana za pracę wykonywaną bezpośrednio przy przeróbce węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu, ponieważ określenie "prace bezpośrednio przy przeróbce surowców" należy rozumieć, jako wykonywanie czynności związanych z przetwarzaniem surowca lub produktów przejściowych w wyrób lub produkt finalny. Organ wskazał, że do prac wykonywanych bezpośrednio przy przeróbce można zaliczyć dostarczanie materiałów (surowców) lub półproduktów do stref obróbki, ich przetwarzanie ręczne lub z użyciem narzędzi, odbieranie wyrobów ze stref obróbki itp. Oznacza to, że prace przy kontroli i zapewnieniu ciągłości procesu technologicznego mogą być kwalifikowane, jako prace w szczególnych warunkach tylko i wyłącznie w przypadku ich zgodności z przedstawioną wyżej charakterystyką.
W skardze na powyższą decyzjię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656). W uzasadnieniu wskazał, że pracuje stale i w pełnym wymiarze czasu pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, na stanowisku sztygara oddziałowego konserwatorów maszyn i urządzeń zakładu przeróbczego. Dodał, że jego stanowisko jest zaliczane do dozoru średniego, a jego czas pracy wynosi osiem godzin dziennie i cały ten czas skarżący spędza w zakładzie przeróbczym węgla kamiennego w takich samych warunkach jak inni pracownicy. Podkreślił, że jego praca wiąże się ze znacznym wysiłkiem fizycznym, gdyż kontrolowanie pracy pracowników fizycznych, wymaga ciągłego przemieszczania się.
W zakładzie przeróbczym występują znaczne różnice wysokości obiektów, w których znajdują się urządzenia technologiczne. Są one oddalone od siebie i przemieszczanie odbywa się w zapyleniu i wysokich temperaturach. Wskazał, że wysiłek fizyczny na jego stanowisku pracy w KWK "[...]" został zbadany przez specjalistyczną firmę na zlecenie [...] S.A. i badanie wykazało wartość wydatku energetycznego dla osób dozoru średniego i niższego w wysokości 11591,7kJ. W związku z tym podniósł, że badania wykazały, iż wysiłek fizyczny jest znacznie wyższy od wartości granicznej określonej w art. 3 ust. 2 pkt c ustawy o emeryturach pomostowych (8400kJ w odniesieniu do mężczyzn).
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.
W piśmie procesowym uczestnik postępowania – [...] S.A. Oddział KWK "[...]" – wniosła o oddalenie skargi wskazując, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie spełnia kryterium bezpośredniego wykonywania pracy przy przeróbce mechanicznej węgla. Dodała, że skarżący pełni funkcję sztygara zmianowego, a jego praca polega na kontroli i zapewnieniu nadzoru i ciągłości procesu technologicznego w procesie przeróbki mechanicznej węgla, czego nie można traktować, jako pracę wykonywaną bezpośrednio przy przeróbce węgla.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że według art. 3 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych – jednym z koniecznych warunków zakwalifikowania pracy, jako pracy w szczególnych warunkach, jest umieszczenie jej w wykazie prac wymienionym w załączniku Nr 1 do ustawy. Skoro w wykazie tym, w pkt 1 zostały wymienione prace bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu, to w ocenie Sądu, nie jest wystarczające, że praca jest ściśle związana z przeróbką mechaniczną węgla, gdyż konieczne jest, aby była to praca bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla. Ponadto wbrew przekonaniu skarżącego, wykonanie przez pracodawcę badań wydatku energetycznego osób dozoru, nie świadczy o tym, że praca na stanowiskach dozoru ruchu została przez to uznana za pracę bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla.
Praca wykonywana przez A. K. nie może być wobec tego zakwalifikowana, jako praca wykonywana bezpośrednio przy przeróbce węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu, a w konsekwencji nie może być uznana za pracę w szczególnych warunkach.
Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne i orzekł merytorycznie, gdyż w przypadku stwierdzenia braku podstaw do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a nie umorzyć postępowanie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. K. zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z pkt 1 zał. Nr 1 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656), poprzez odmowę uchylenia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. i przyjęcie, że skarżący nie wykonuje pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, tym samym nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach.
W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że Sąd dokonując wykładni zwrotu: "Prace bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla oraz rud metali lub ich wzbogacania", błędnie zawęził jego znaczenie jedynie do wykonywania czynności związanych z przetwarzaniem surowca lub produktów przejściowych w wyrób lub produkt finalny. Zakres obowiązków skarżącego ściśle wiąże się z przeróbką mechaniczną węgla. Wykonywany przez niego nadzór nad procesami technologicznymi, kontrola sprawności urządzeń, na których odbywa się proces przeróbki mechanicznej węgla, dozór prac wykonywanych przez pracowników, ma kluczowe znaczenie dla całego procesu przeróbki surowca. To, że praca dozoru jest pracą bezpośrednio związaną z przeróbką mechaniczną węgla nie budziło jakichkolwiek wątpliwości pracodawcy, znającego najlepiej procesy produkcyjne, który zlecił badania wysiłkowe na stanowiskach dozoru w tym, na stanowisku skarżącego.
Ponadto skarżący zwraca uwagę, że skoro ustawa o emeryturach pomostowych nie zawiera definicji pojęcia: "Prace bezpośrednio przy przeróbce węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu", to zasadne jest odwołanie się do wykładni historycznej. W wykazie B dziele IV pod poz. 9 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 z późniejszymi zmianami) użyto analogicznego zwrotu jak w punkcie 1 załącznika nr 1 do ustawy o emeryturach pomostowych, to znaczy: " Prace wykonywane bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla". Na podstawie ww. rozporządzenia Minister Przemysłu i Handlu wydał zarządzenie nr 2 z dnia 27 lutego 1995 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia stanowisk pracy w resorcie górnictwa i energetyki, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach (niepublikowane), które zawiera wykaz 28 stanowisk pracy wykonywanej bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, w tym również stanowisko: "Dozór inżynieryjno-techniczny – średni i niższy nadzorujący bezpośrednio prace wymienione w wykazie". A zatem nie było, żadnych wątpliwości, że do prac wykonywanych bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, zalicza się również prace w dozorze inżynieryjno-technicznym - średnim i niższym.
Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię. W przypadku podniesienia tego zarzutu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją skarżącego odnośnie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656), poprzez wadliwe zrekonstruowanie treści norm zawartych w tym przepisie.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy. W postanowieniach art. 3 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ustawodawca określił jednocześnie czynniki ryzyka, które są związane z wymienionymi w tym przepisie rodzajami prac.
O spełnieniu warunku wykonywania pracy w szczególnych warunkach w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy przesądza także okoliczność, czy prace te są wymienione w załączniku nr 1 do ustawy. Ustawa posługuje się przy tym trybem oznajmującym: "wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy". Ustanawia tym samym zamknięty katalog prac "w szczególnych warunkach", co oznacza, że cech tych prac, w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach pomostowych, nie mogą posiadać inne prace, nawet gdy sposób ich wykonywania i ich jakość może obniżyć się z wiekiem. Do takich wniosków prowadzi wykładnia językowa (gramatyczna) przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Kontekst językowy jest tu jednoznaczny, albowiem ustawodawca ustanowił precyzyjnie konotację pojęcia prac "w szczególnych warunkach".
Wobec powyższego nie zachodzi potrzeba sięgania do innych metod wykładni. Sąd Najwyższy wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że przepisy regulujące system zabezpieczenia społecznego, ze względu na swoją istotę i konstrukcję, podlegają wykładni ścisłej (por. np. wyrok SN z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. I UK 276/11, OSNP 2013 r., nr 9-10, poz. 113). Należy przy tym podkreślić, że wykaz prac umieszczonych w załączniku nr 1 nie ma charakteru wtórnego w stosunku do definicji prac "w szczególnych warunkach", ponieważ pojęcie prac "w szczególnych warunkach" jest precyzyjne w tym sensie, że zakresem normowania obejmuje łącznie przesłanki wymienione w art. 3 ust. 1 i załącznik nr 1. Wykładnia językowa prowadzi tu do jednoznacznych rezultatów interpretacyjnych, że ustawodawca ustanowił zamknięty katalog prac "w szczególnych warunkach". To właśnie te szczegółowe uregulowania powinny być punktem odniesienia do określenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z pracą w szczególnych warunkach.
Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt K 17/09 (OTK-A 2010 r., nr 3, poz. 21), w stosunku do ogólnej definicji zawartej w art. 3 ust. 1 (praca w szczególnych warunkach) przywołał pogląd, wyrażony przez Radę Legislacyjną, że "definicja prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze zawarta w art. 3 ust. 1-3 ustawy jest w gruncie rzeczy pozbawiona znaczenia normatywnego, ponieważ decydujący jest wykaz prac, dających tytuł do emerytury pomostowej (opinia Rady Legislacyjnej z dnia 28 lipca 2008 r. o projekcie ustawy o emeryturach pomostowych, RL-0303-54/08, opracowana przez L. Florka, "Przegląd Legislacyjny" 2008 r., nr 3, s. 211; por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2012 r., sygn. III AUa 1630/11, LEX nr 1238327).
W przedmiotowej sprawie organy oceniały, czy praca wykonywana przez skarżącego spełniała kryteria zawarte zał. nr 1, pkt 1 do ustawy o emeryturach pomostowych, zgodnie z którym do prac w szczególnych warunkach zalicza się: "prace bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla oraz rud metali lub ich wzbogaceniu".
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zarówno organy orzekające, jak i kontrolujący legalność decyzji Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że praca wykonywana przez skarżącego (sztygar zmianowy) nie może zostać zakwalifikowana do prac wykonywanych "bezpośrednio przy przeróbce węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu" i tym samym nie mieści się ona w wykazie prac wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy. Mając na względzie poczynione wyżej rozważania należy przyjąć, że wymóg kwalifikowania wykonywania "pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu", jako regulacja szczególna umieszczona w wykazie, podlega wykładni tekstualnej ścieśniającej. Odwołując się do potocznego rozumienia relewantnego normatywnie pojęcia, "bezpośrednio", oznaczającego czynienie coś bezpośrednio, wprost - "bez pośrednictwa" (por. Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, wydanie Internetowe), należy przyjąć, że do prac wykonywanych bezpośrednio przy przeróbce surowców można zaliczyć dostarczanie surowców lub półproduktów do stref obróbki, ich przetwarzanie z użyciem narzędzi, odbieranie wyrobów ze stref obróbki.
Zatem tylko wykonywanie wprost czynności związanych z przetwarzaniem surowca lub produktów przejściowych w wyrób lub produkt finalny, może zostać zakwalifikowane, jako praca "bezpośrednio" wykonywana przy przeróbce mechanicznej węgla.
Z opisu stanowiska pracy skarżącego wynika natomiast, że jako pracownik dozoru ruchu, wykonuje czynności związane z nadzorem i kontrolą nad konserwacją, bieżącymi naprawami, przeglądami i remontami urządzeń hydrauliki siłowej, pneumatyki, automatyki i pracami spawalniczymi. W związku z tym praca wykonywana przez skarżącego nie może być kwalifikowana, jako praca wykonywana bezpośrednio przy przeróbce węgla, a zatem nie mieści się w wykazie prac, ujętych w załączniku nr 1 do ustawy. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że praca skarżącego jest wprawdzie związana z przeróbką węgla, lecz nie jest pracą wykonywaną "bezpośrednio" przy jego przeróbce mechanicznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony jest doniosłości prawnej argument skargi, odwołujący się do wykładni historycznej pojęcia "prace bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla". Ustalenie denotacji (zakresu) pojęcia ustawowego w drodze wykładni historycznej, polegającej na analizie poprzednio obowiązujących przepisów, jest w tym przypadku całkowicie chybione. Przede wszystkim pomija zasadnicze założenia i cele ustawy o emeryturach pomostowych. W ustawie tej zostały wymienione rodzaje prac, a nie stanowiska. Nowe wykazy rodzajów prac zastąpiły opracowane ponad 25 lat temu wykazy stanowisk pracy, które w związku z postępem technologicznym i zmianami organizacyjnymi stały się nieaktualne.
Nadto przywołanie przez skarżącego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 z późn. zm.) i opartych na nim zarządzeń, w świetle obowiązywania ustawy o emeryturach pomostowych, jest niedopuszczalne. Trzeba mieć też na uwadze, że w państwie prawa instytucji określonych w ustawach nie można interpretować za pomocą norm zawartych w akcie wykonawczym.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.