Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1282/16 odrzucił skargę Spółki z o.o. R. z siedzibą w W. na decyzję O.G.P. [..] S.A. Oddział w T. z dnia [..] sierpnia 2016 r., znak: [..], oceniając, że podmiot przeciw któremu skierowano skargę nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a.
Pismem z dnia 17 marca 2017 r. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1 oraz 32 p.p.s.a. w wyniku nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że skarga została wniesiona przeciwko O.G.P. [..] S.A. Oddział T. w T., podczas gdy została skierowana przeciwko Spółce, a adres oddziału został wskazany w formatce pisma wyłącznie w celu właściwego wysłania skargi zgodnie z treścią pouczenia zawartego w skarżonej decyzji, co skutkowało naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. przez uznanie, że strona przeciwna nie posiada zdolności sądowej przed sądem administracyjnym, a tym samym naruszenie to miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, względnie 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji niezasadne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno tytuł skargi, jak i jej treść jasno wskazuje Spółkę – O.G.P. [..], a jedynie zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, skarga została skierowana za pośrednictwem Oddziału Spółki w T., którego adres Spółka podała jako adres korespondencyjny. Wskazano także, że Sąd kierując w postępowaniu wezwania do stron, prawidłowo zidentyfikował organ, uznając, iż jest nim O.G.P. [..] S.A.
Odrębnie podniesiono w skardze kasacyjnej kwestię możliwości uznania oddziału spółki akcyjnej za podmiot posiadający zdolność sądową w postępowaniu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jako organ w znaczeniu funkcjonalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania tej podstawy kasacyjnej za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., określanej dalej skrótem: u.d.i.p.), w wyniku której błędnie uznano, że decyzja została wydana przez podmiot, który nie może być stroną postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na brak zdolności sądowej.
Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje art. 25 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna, osoba prawna, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Przepis art. 25 p.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona w zakresie, w jakim odnosi się do pojęcia organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi należy odczytywać łącznie z art. 32 p.p.s.a., zgodnie z którym organ jest stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.).
W sprawie zainicjowanej wnioskiem R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej należy brać pod uwagę przepisy u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do p.p.s.a. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne. Przy tym art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Mając na uwadze, że unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły odformalizowany tryb dostępu do tego rodzaju informacji i stanowią konkretyzację wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy stanąć na stanowisku, że przepisy określające otwarty katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o ile tylko są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne" powinny być wykładane w taki sposób, który w najpełniejszy sposób gwarantuje rzeczywisty dostęp do informacji publicznej.
Należy zwrócić uwagę, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Pojęcie "podmiotów reprezentujących" należy w kontekście powyższych uwag rozumieć szeroko. Pojęcie "podmiotów reprezentujących" użyte w treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być utożsamiane z pojęciem organów uprawnionych do reprezentacji, a odformalizowanie dostępu do informacji publicznej uzasadnia takie rozumienie pojęcia "podmiotów reprezentujących", zgodnie z którym są to podmioty występujące w praktyce względem osób trzecich, jako upoważnione w ramach struktur konkretnej osoby prawnej, względnie jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, do podejmowania wynikających z ustawy czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej.
Należy zatem przyjąć, że skoro Oddział w T. stanowi jednostkę organizacyjną Spółki, to jako podmiot zobowiązany do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być traktowany ta właśnie jednostka organizacyjna (oddział) lub osoba ją reprezentująca (dyrektor oddziału). W konsekwencji na te podmioty może być też nałożony przez Sąd obowiązek zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie podmioty te mają zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13; postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., I OZ 811/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., IV SAB/Gl 146/12).
W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 914/14). Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2013 r., I OSK 831/13; z dnia 30 października 2013 r., I OSK 1277/13; z dnia 18 kwietnia 2014 r., I OSK 2298/13; z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13; z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 1987/13). Większość z tych orzeczeń zapadła w sprawach, w których wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożono do konkretnego oddziału spółki, w orzeczeniach tych prezentowano pogląd, że oddział spółki akcyjnej może być odrębnym podmiotem i to podmiotem wyposażonym w samodzielną zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.
Akceptując to stanowisko należy zatem przyjąć, że oddział spółki jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a., w zdolność sądową (art. 25 § 3 p.p.s.a.).
Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. Jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie stanowi jednostki organizacyjnej, o jakiej mowa w przepisach k.p.a. czy p.p.s.a. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. W zakresie podmiotowym u.d.i.p. zawiera specyficzną regulację prawną, niezwykle przy tym pojemną. Obejmuje ona swym zakresem różne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem publicznym. Stąd też należy uznać, że jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej – w zależności od tego od kogo konkretnie strona domaga się udostępnienia informacji – może być zarówno spółka jak i jej oddział. Z powyższych przyczyn uzasadniony był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, skutkujący odrzuceniem skargi z uwagi na brak zdolności sądowej oddziału Spółki.
W tym kontekście należy uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia zastosowanych przez Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu sądowym przepisów postępowania tj. art. 25 § 1 p.p.s.a., art. 32 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., które nie uprawniają do odrzucenia skargi kierowanej na podstawie przepisów u.d.i.p. przeciwko oddziałowi spółki.
Uzasadnione podstawy miał zarzut naruszenia powyższych przepisów również przez uznanie, że skarga została wniesiona przeciwko O.G.P. [..] S.A. Oddział T. w T., podczas gdy została skierowana przeciwko Spółce. Z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia 5 maja 2016 r. oraz ponowny wniosek z dnia 12 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej "w przedmiocie gazociągu S.-T. w D.G.-S." został skierowany "Do O.G.P. [..] S.A., ul. [..], W.". Decyzja, datowana: W., [..] lipca 2016 r. (znak: [..]), została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Spółki w T. W.M. i zawierała pouczenie o możliwości zwrócenia się do Zarządu O.G.P. [..] S.A. na adres siedziby Spółki w W. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym wskazano również, że korespondencję zwrotną kierować należy na adres Pionu Inwestycji, Działu Inwestycji Strategicznych w T. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki z dnia 11 sierpnia 2016 r. wydano zaskarżoną decyzję z dnia [..] sierpnia 2016 r., datowaną tym razem "T., 2016-08-[..]" i podpisaną przez Zastępcę Dyrektora Pionu Inwestycji M.P.
Skarga do Sądu została wniesiona "na decyzję O.G.P. [..] S.A. z dnia [..] sierpnia 2016 r." za pośrednictwem O.G.P. [..] S.A. Oddział T. – zgodnie z zawartym w niej pouczeniem. Natomiast zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 października 2016 r. została zarejestrowana jako skarga na decyzję O.G.P. [..] S.A. Oddział w T. Pisma w sprawie wnosiła Spółka O.G.P. [..] S.A. z siedzibą w W., podając korespondencyjny adres Oddziału i nie kwestionując faktu bycia adresatem skargi.
W aktach sprawy znajdują się także kopie: upoważnienia Zarządu O.G.P. [..] S.A. z dnia 8 września 2014 r. ([..]), m.in. dla W.M. – Zastępcy Dyrektora O.G.P. [..] S.A. w T. do samodzielnego rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej, w tym wydawania decyzji, o których mowa w art. 16 u.d.i.p. (k.
68) oraz pełnomocnictwa nr [..] udzielonego m.in. M.P. – Zastępcy Dyrektora Pionu Inwestycji O.G.P. [..] S.A. do samodzielnego działania w imieniu i na rzecz O.G.P. [..] S.A. z siedzibą w W. w sprawach rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej, w tym wydawania decyzji, o których mowa w art. 16 u.d.i.p. Niewątpliwie osoby podpisujące wydane decyzje miały więc umocowanie do działania w imieniu O.G.P. [..] S.A.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd uwzględni powyżej wskazaną ocenę prawną ze zwróceniem uwagi czy skarga skierowana została przeciw O.G.P. [..] S.A., czy przeciw Oddziałowi Spółki w T. Niezrozumiały natomiast i niezasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który nie reguluje postępowania przed sądem wojewódzkim, lecz przyznaje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencje do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, lecz z uwzględnieniem z urzędu nieważności postępowania w przypadku, gdy strona nie miała zdolności sądowej. W sprawie niniejszej skarga została odrzucona przez Sąd I instancji, który uznał, że strona zdolności sądowej nie ma. Nie toczyło się więc postępowanie sądowoadministracyjne, w którym błędnie przyznano stronie zdolność sądową, co skutkowałoby nieważnością postępowania.
W skardze kasacyjnej wnoszono o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za zasadną uczynił.
Nie było natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej Spółki, z uwagi na brak regulacji ustawowej umożliwiającej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi. Zgodnie z p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy.