Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. W. zasiłku celowego na żywność oraz dojazd do [...].
Odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wskazał, iż wnioskodawca od dnia [...] był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie posiadał żadnych dochodów, jak również osób na swoim utrzymaniu. Zamieszkiwał z matką, lecz prowadził oddzielne gospodarstwo domowe. O świadczenia z pomocy społecznej występował od lipca 2001 r. Organ ustalił, iż skarżący jest właścicielem działki o powierzchni 0,16 ha, położonej w Lemanach, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, samochodu Żuk rocznik 1964 oraz sprężarki nurkowej. W ocenie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] istniała dysproporcja między udokumentowanym przez wnioskodawcę brakiem dochodu, a jego faktyczną sytuacją majątkową, co przejawiało się w szczególności posiadaniem od 1981 r. nieruchomości gruntowej, zabudowanej od ponad 15 lat domem mieszkalnym. Organ podał, że skarżący zataił te okoliczności. Mimo, że był obejmowany pomocą od roku 2001, dopiero w oświadczeniu z dnia 12 sierpnia 2004 r. podał informacje o istotnych składnikach swojego majątku. We wcześniejszym oświadczeniu z dnia 23 czerwca 2003 r. nie wykazał żadnych nieruchomości będących w jego posiadaniu. Ponadto organ wskazał, że J. W. ponosił samodzielne koszty zużycia energii związane z utrzymaniem budynku. Zamieszkując z matką posiadał jednocześnie majątek w postaci działki i domu mieszkalnego. Zdaniem organu miał możliwość zmiany swojej sytuacji przy wykorzystaniu własnych zasobów w celu finansowego usamodzielnienia się, a dotychczas możliwości tych nie wykorzystał, systematycznie pobierając środki z pomocy społecznej. Ponadto skarżącemu przedłożono ofertę pracy, a także wielokrotnie przyznawano świadczenia na dojazdy do pracodawców do [...], a mimo to nie podjął żadnego zatrudnienia. Okoliczności te w ocenie organu świadczyły o braku współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W świetle stwierdzonych dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego dawało to podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji wyjaśnił także, iż obowiązkiem organu pomocy jest uwzględnianie nie tylko potrzeb wnioskodawcy, ale także uwzględnianie ilości osób występujących o pomoc, ich sytuację materialną oraz własne możliwości finansowe. Ponieważ organ dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi w pierwszej kolejności kieruje je do rodzin wielodzietnych, z małymi dziećmi i osób całkowicie niezdolnych do pracy. Podając konkretne dane liczbowe (15.000 zł miesięcznie) dotyczące środków finansowych pozostających w dyspozycji organu oraz ilość osób ubiegających się o pomoc (350 osób) stwierdzono, że nie ma możliwości udzielenia pomocy wszystkim osobom ubiegającym się o wsparcie.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. wskazał na naruszenie prawa zarzucając nieprawidłową interpretację ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że przedstawia się jego osobę w negatywnym świetle. Składał kilka wniosków o przyznanie pomocy na żywność, lecz wszystkie zostały rozpatrzone łącznie, a dwie decyzje o nr [...] i nr [...] organ wydał na podstawie tych samych wniosków z dnia 27 i 29 lipca 2004 r. oraz dnia 2 sierpnia 2004 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podało, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oznacza to, że świadczenie powyższe nie jest obligatoryjne, lecz jest przyznawane w ramach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący spełnia warunki do otrzymania bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej jednakże organ I instancji musi mieć na uwadze nie tylko potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, ale także uwzględnić własne możliwości finansowe. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pomocy wykazał, że w chwili wydania decyzji nie dysponował wystarczającymi środkami finansowymi na realizację świadczeń z zakresu zadań własnych o charakterze uznaniowym. Kwoty świadczeń jakie uzyskiwał skarżący od 2001 r. wskazują, że w miarę skromnych możliwości ośrodek wspierał go w przezwyciężeniu trudnej sytuacji materialnej. W konkluzji organ odwoławczy podał, iż pomoc społeczna społecznej ma na celu jedynie wsparcie, a nie całkowite wyręczenie strony w zdobywaniu środków finansowych.
W skardze od powyższej decyzji J. W. zarzucił naruszenie prawa, gdyż zlekceważono jego sytuację życiową rozpatrując kilka wniosków łącznie. Podniósł, iż rozpatrując jego wnioski o pomoc organy wyrządzają mu szkodę oraz mylą rozpatrywane sprawy. Skarżący podał, iż kwalifikuje się do uzyskania pomocy, co potwierdza orzeczenie Kolegium, a wobec tego wszystkie inne okoliczności, w tym także fakt posiadania nieruchomości nie mają znaczenia. Poza tym nie wyjaśniono mu jak mógłby wykorzystać posiadane nieruchomości i ruchomości. Stwierdzenia o dysproporcji między dochodami zadeklarowanymi a rzeczywistą sytuacją majątkową uznał za gołosłowne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż istnieje wątpliwość, która decyzja organu I instancji stanowiła podstawę rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powołał posiadane z urzędu informacje, że organ pomocy społecznej w wyniku rozpoznania wniosków J. W. o objęcie świadczeniami z pomocy społecznej wydał kilkadziesiąt decyzji administracyjnych, na które wpłynęło od 1 stycznia 2004 r. 37 skarg. W takiej sytuacji podejmowane rozstrzygnięcia w każdej ze spraw muszą być czytelne, tak aby nie pozostawiało żadnych wątpliwości skarżącego, które z jego odwołań jest przedmiotem kolejnej decyzji organu odwoławczego. Powyższe Sąd odniósł do treści art. 107 § 1 k.p.a. określającego składniki decyzji administracyjnej. Brak składników określonych w tym przepisie lub w przepisach szczególnych stanowi, iż wydana decyzja jest wadliwa. Pewne składniki decyzji mają jednak większą doniosłość prawną od pozostałych, gdyż ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub też jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia rozstrzygnięcia charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje wadę decyzji. Zdaniem Sądu jednym z tak istotnych elementów decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron postępowania, a nie jedynie pośrednio wynikało z uzasadnienia, które nie musi być składnikiem decyzji. W ocenie Sądu z sentencji rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu 30 września 2004 r. odwołania J. W. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego, utrzymało w mocy tę decyzję. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten rozpatrywał wnioski skarżącego dotyczące udzielenia pomocy finansowej na żywność oraz dojazd do [...] na spotkanie z pracodawcą. Zestawienie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem pozostawało w oczywistej sprzeczności. Zdaniem Sądu z przekazanych akt administracyjnych w sprawie nie wynika jaka decyzja była przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wprawdzie w aktach znajduje się decyzja organu I instancji z dnia [...], którą odmówiono J. W. przyznania zasiłku celowego na żywność oraz dojazd do [...] lecz z sentencji – najistotniejszego elementu – zaskarżonej decyzji wynika, iż organ kontrolował inną decyzję, której przedmiotem była odmowa przyznania zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego. W tym stanie sprawy zasadny jest zarzut skarżącego, iż rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego nie dotyczy decyzji, która miała zostać poddana kontroli instancyjnej na skutek wniesionego odwołania.
Sąd pierwszej instancji podał także, iż organ odwoławczy ma możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy tylko na skutek wniesionego odwołania, z uwagi na zasadę skargowości wyrażoną w art. 127 k.p.a. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot i tylko w tym zakresie organ odwoławczy może ponownie rozpatrzyć sprawę. Pomimo wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego na żywność i dojazd do [...] Kolegium rozpatrzyło sprawę dotyczącą odmowy przyznania zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego. Organ odwoławczy powinien na nowo rozpoznać sprawę mając na uwadze wszelkie wnioski i zarzuty strony zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Dostrzeżone przez Sąd uchybienie postępowania czyniło jego zdaniem niemożliwym rozważenie dalszych merytorycznych zarzutów skargi.
Powyższy wyrok zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153. poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw stosownie do art. 151 ppsa winna być oddalona; art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie akt przesłanych do Sądu, a jedynie w oparciu o niektóre znajdujące się w nich dokumenty; art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że rozpatrzono odwołanie od innej decyzji niż ta zaskarżona, kiedy to prawidłowa analiza zebranych materiałów w sprawie, a w tym zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż przedmiotem rozpatrzenia przez organ II instancji było odwołanie od decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie zasiłku celowego na żywność oraz dojazd do [...]. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przyznał, że w sentencji swojej decyzji błędnie oznaczył przedmiot rozpatrywanej decyzji. Sąd pominął jednak, iż w rozstrzygnięciu określono nr badanej decyzji ([...]). Decyzja organu pierwszej instancji o tym numerze rozstrzygała sprawę zasiłku celowego na zakup żywności oraz dojazd do [...]. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego bezspornie wynika, iż przedmiotem badania była ta właśnie sprawa. Zdaniem organu nieuprawniony był więc pogląd Sądu odnośnie tego, iż Kolegium rozpatrzyło inną sprawę niż tą, w której postępowanie odwoławcze zainicjował J. W. Organ podniósł, że w przypadku gdyby wydał decyzję w sprawie gdzie nie zostało wniesione odwołanie, obowiązkiem Sądu było stwierdzić nieważność takiego rozstrzygnięcia. Wskazał również, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W przypadku, gdy w zaskarżonej decyzji występuje oczywista omyłka pisarska, co miało miejsce w tej sprawie, a do chwili rozpatrzenia skargi przez Sąd nie została ona sprostowana, uprawnieniem Sądu było jedynie wskazać na owo uchybienie. Brak było natomiast jakichkolwiek przesłanek uzasadniających uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji. Organ podał, iż w doktrynie prezentowane są poglądy przyjmujące krańcową rozbieżność między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem za błąd nieistotny (podlegający sprostowaniu). Jego zdaniem tym bardziej takim błędem jest niewłaściwe oznaczenie przedmiotu sprawy, jeżeli z treści rozstrzygnięcia, jak też z uzasadnienia wynika, iż przedmiotem rozpatrywania była decyzja z dnia [...] nr [...]. Powyższe uzasadnia także zarzut naruszenia art. art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie da się przyjąć, iż wyrok został wydany na podstawie akt sprawy przesłanych do Sądu.
W ocenie organu stan faktyczny został ustalony błędnie, albowiem brak było podstaw do przyjęcia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrywało odwołanie od innej decyzji niż ta zaskarżona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna, jednakże nie w zakresie wszystkich zarzutów.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153. poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W sprawie Sąd pierwszej instancji dostrzegł uchybienie postępowania administracyjnego jakiego dopuścił się organ odwoławczy polegające na wadliwym sformułowaniu sentencji decyzji i uznał, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu mogło to rodzić uzasadnione wątpliwości czy organ rozważył i rozstrzygnął w zakresie właściwego przedmiotu, w szczególności z uwagi na okoliczność, że skarżący J. W. wnosił w tym samym czasie odwołania w wielu podobnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Z powyższą oceną uchybienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu wnoszącego skargę kasacyjną, iż brak było podstawy do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 § 1 k.p.a. w rozstrzygnięciu błędnie wskazując przedmiot badanej decyzji, jednakże nie może umknąć uwadze fakt, iż prawidłowo oznaczono jej numer ([...]). Decyzja o wskazanym numerze rozstrzygała sprawę zasiłku celowego na zakup żywności oraz dojazd do [...]. Także z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego bezspornie wynika, iż badano decyzję właśnie w tym przedmiocie, zaskarżoną odwołaniem J. W. Ponadto w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...].
Warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylając decyzję powinien wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W doktrynie wskazuje się, iż wynikiem sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jest nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji (por. art. 107 ust. 1 k.p.a.), ale również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998 nr 2, poz. 29). W sprawie, w wyniku merytorycznego badania decyzji z dnia [...] organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu jej w mocy, co nie ulega wątpliwości. Nie można uznać za mające wpływ na wynik sprawy błędne oznaczenie przedmiotu badanej decyzji, jeżeli z decyzji organu II instancji oraz jej uzasadnienia wyraźnie wynika jakiej decyzji dotyczy i w jakim zakresie badanie rzeczywiście przeprowadzono. W takim stanie rzeczy nie ma podstaw do stwierdzenia, iż prawidłowe wskazanie przedmiotu decyzji podlegającej analizie skłoniłoby organ odwoławczy do rozstrzygnięcia innego niż polegającego na utrzymaniu jej w mocy.
Nie można natomiast podzielić stanowiska organu składającego skargę kasacyjną, co do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] tylko z uwagi na wadliwe sformułowanie przedmiotu rozstrzygnięcia. Błędne oznaczenie przedmiotu badanej decyzji przez organ odwoławczy skłoniło natomiast Sąd do przeprowadzenia analizy akt sprawy nie tylko w zakresie jej bezpośrednio dotyczącym (według numeru i daty decyzji), ale także akt odnoszących się do decyzji odpowiadającej błędnie oznaczonemu przedmiotowi i to jedynie z uwagi na to, że Sąd miał wątpliwości od jakiej decyzji rozpatrywało odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Mając na względzie powyższe, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda Sąd uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, niemniej wskazanie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, w świetle formalnych wymogów dotyczących uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., należało uznać za wyczerpujące.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 3 § 1 w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy te określają właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych, zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz kryterium kontroli badanych aktów. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego działał w zakresie kompetencji określonej tymi przepisami.
Skoro jednak zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazał się trafny, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.