Uzasadnienie
F. Spółka z o. o. z siedzibą w Wałbrzychu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na pismo Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie postępowania kontrolnego prowadzonego w firmie.
W szerokim uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że od dnia 8 stycznia 2009 r. trwa w zakładzie skarżącej w [...] kontrola Państwowej Inspekcji Pracy. W dniu 27 lutego 2009 r. Inspekcja ta rozpoczęła postępowanie kontrolne w kolejnym Zakładzie skarżącej Spółki w Wałbrzychu. Postępowania te zostały zakończone zaskarżonym pismem z dnia 15 września 2009 r. bez sporządzenia protokołu pokontrolnego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy lub właściwej notatki wskazanej w art. 31 ust. 10 tej ustawy. W piśmie tym podpisanym przez trzech starszych inspektorów pracy poinformowano o zaprzestaniu działań kontrolnych z powodu braku reakcji pracodawcy na działania inspektorów pracy prowadzące do jej przeprowadzenia. W piśmie tym zarzucono również, że strona kontrolowana nie wykonała obowiązków zawartych w żądaniu z dnia 9 marca 2009 r., co skutkowało niemożliwością ustaleniu stanu faktycznego.
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wałbrzychu odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Jak wskazał Sąd, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,) dalej p.p.s.a. - sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby dany akt lub czynność, niemający charakteru decyzji lub postanowień, mogły być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, co do zgodności z prawem, powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionuje pismo inspektorów pracy z dnia [...] września 2009 r., działających w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu, informujące o zaprzestaniu dalszych działań mających na celu przeprowadzenie czynności kontrolnych w F. Spółka z o.o. w Wałbrzychu, w tym, w Zakładzie [...] w ][...]. Stanowisko to uzasadniono niemożnością przeprowadzenia kontroli z powodu braku reakcji pracodawcy na działania inspektorów pracy zmierzające do jej przeprowadzenia. W piśmie tym zarzucono również skarżącej Spółce niewykonanie obowiązków wynikających ze skutecznie doręczonego jej żądania z dnia 9 marca 2009 r., co skutkowało niemożliwością ustalenia stanu faktycznego w zakresie kontroli.
Katalog form działania inspektora pracy w związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli określa art. 33 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym w wyniku ustaleń dokonywanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz 11a;
- 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8;
- 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11;
- 4) podejmuje działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów.
W świetle powyższego Sąd przyjął, iż zaskarżone pismo inspektorów pracy ma charakter wyłącznie informacyjny, bowiem sprowadza się ono do udzielenia informacji o zaprzestaniu czynności kontrolnych oraz wskazania w jakiej formie prawnej dokonywane są ustalenia kontroli (art.
31) i podstawy prawnej prowadzenia postępowania kontrolnego (art. 21), a także do określenia przyczyn uniemożliwiających ustalenie stanu faktycznego w zakresie prowadzonej kontroli i wskazania daty dokonania wpisów w książce kontroli przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, powyższe pismo, nie mające cech aktu władczego, nie będące decyzją administracyjną ani postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. nie odpowiada także cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Od powyższego postanowienia F. Spółka z o. o. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 31 ust. 1 i 33 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez ich niewłaściwą wykładnię, brak zastosowania norm art. 31 ust. 4 w/w ustawy oraz błędną interpretację norm art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie norm art. 45 ust. 1 oraz 78 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez uznanie, że wynik kontroli nie podlega zaskarżeniu, a w konsekwencji poprzez odmowę Spółce ochrony prawnej wynikającej z konstytucyjnego prawa do sądu.
Strona skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku Sądu dokument kończący postępowanie kontrolne spełnia wszelkie przesłanki warunkujące zaliczenie aktywności organu do grupy aktów i czynności ujętych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd dokonał błędnej interpretacji norm art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przywołując bowiem treść pierwszego ze wskazanych wyżej przepisów nie uwzględnił okoliczności, iż protokół kontroli jako taki winien zawierać nie tylko opis stanu faktycznego ustalonego w trakcie działań kontrolnych lecz także wszelkie inne ustalenia kontroli tj. zwłaszcza opis stwierdzonych uchybień, niedostatków, braków w materiale dowodowym itp., jak również przyczyn powyższego stanu i osób, które przyczyniły się do jego zaistnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest stanowisko zawarte w piśmie Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. skierowanym do skarżącej Spółki w związku z czynnościami kontrolnymi prowadzonymi przez inspektorów pracy w F. Spółce z o.o. z siedzibą w Wałbrzychu na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
W art. 11 powołanej ustawy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy, które najogólniej rzecz ujmując, ustawodawca określił jako nakazanie podjęcia lub zaniechania wskazanych czynności (pkt 1-7) i skierowanie wystąpienia (pkt 8). Zgodnie z art. 33 ust. 1 w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy:
- 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a;
- 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8;
- 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11;
- 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów.
W świetle przytoczonego ustawowego katalogu form działania inspektora pracy stwierdzić należy, że pismo z dnia [...] września 2009 r. nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej, czego strona skarżąca nie kwestionuje.
Jako podstawę prawną kognicji Sądu Spółka wskazała natomiast art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozważenia zatem wymagało, czy pismo z dnia [...] września 2009 r. stanowi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków. Z bliższej interpretacji tego przepisu wynika, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji - tu pismem inspektora pracy - a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), będącego w tym przypadku przedmiotem tego pisma i wynikającego z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie związek taki nie zaistniał.
Pismo z dnia [...] września 2009 r. nie rodzi żadnego obowiązku po stronie skarżącej w rozpoznawanej sprawie, ani też nie stwarza dla niej żadnego uprawnienia. Nie ma ono charakteru władczego i skarżąca Spółka nie musi się temu pismu podporządkować. Przedmiotowe pismo w istocie swej stanowi jedynie informację o podstawie prawnej prowadzonych czynności kontrolnych w Spółce, wykładni prawa będących podstawą działań organu oraz ciągłości przedłużeń działań kontrolnych organu. Wskazana w nim treść nie rodzi dla jego adresata żadnych skutków, bowiem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje sankcji administracyjnych za nierespektowanie pisma inspektora pracy przez jego adresata. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony.
W konsekwencji należy przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż pismo Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wobec czego prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie można również stwierdzić, aby w sprawie niniejszej zostały naruszone przepisy Konstytucji RP czy też przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.