Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 192/06 uwzględniając skargę T. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż T. K. w dniu 17 sierpnia 2005 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na dziecko V. G.-K. dołączając do wniosku zaświadczenie wydane przez Prezesa Sądu Okręgowego w K. stwierdzające, iż nie jest możliwe wysłanie wniosku o alimenty zagraniczne od ojca dziecka zamieszkałego w K.. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej.
Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (w dniu [...]) przytaczając w uzasadnieniu treść przepisów stanowiących podstawę przyznawania świadczeń i stwierdzając, że stosownie do zacytowanych przepisów zaliczka alimentacyjna dla dziecka w tej sytuacji nie przysługuje.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła T. K.. W skardze tej zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie treści art. 7 oraz art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak również naruszenie treści art. 107 § 3 k.p.a. W motywach skargi podniosła, że organ odwoławczy ograniczył się w swoim rozstrzygnięciu do przytoczenia przepisów prawa, które jego zdaniem stanowią podstawę utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, natomiast organ ten nie dokonał subsumcji przywołanych przepisów do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte z przyczyn niezależnych od niej, sama natomiast dopełniła obowiązków wynikających z brzmienia treści art. 10 ust. 1a cytowanej ustawy. Zarzuciła organowi odwoławczemu to, że nie podjął się rozstrzygnięcia wątpliwości, co do wartości prawnej takiego zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu swojej decyzji.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, że ojciec dziecka skarżącej zamieszkuje w K. w prowincji [...], a skarżąca dysponuje wyrokiem wydanym przez Sąd Rejonowy w S. z dnia [...] listopada 2000 r., mocą którego zasądzono od ojca jej syna alimenty w wysokości 300 zł miesięcznie. Do wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej skarżąca dołączyła zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia 4 sierpnia 2005 r., z którego wynika, że nie jest możliwe wysłanie wniosku o alimenty zagraniczne, ponieważ ze wskazaną powyżej prowincją nie istnieje wzajemność orzeczeń alimentacyjnych, a tym samym nie ma możliwości dochodzenia alimentów na rzecz dziecka.
W myśl art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Przez osobę uprawnioną rozumie się osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli: osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych; osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona; jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.
Przez bezskuteczność egzekucji rozumie się egzekucję, w wyniku której nie uregulowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Stosownie do art. 10 ust. 1a w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Osobie takiej zaliczka przysługuje począwszy od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek do sądu okręgowego o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego.
Z kolei organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną o przyznaniu zaliczki na podstawie wniosku o przyznanie zaliczki; zaświadczenia komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych; informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych; oświadczeń wnioskodawcy i po złożeniu innych niezbędnych dokumentów.
W świetle przedstawionego stanu prawnego kluczowym zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy zdaniem Sądu jest ustalenie, czy skarżąca spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanej zaliczki alimentacyjnej.
Z uwagi na to, że ojciec dziecka zamieszkuje poza granicami kraju ma zastosowanie przepis art. 10 ust. 1a powołanej ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że aby uzyskać zaliczkę alimentacyjną osoba winna przedłożyć jeden z dwóch wymaganych dokumentów, a mianowicie: informację sądu okręgowego lub zaświadczenie zagranicznej instytucji o stanie egzekucji. Skarżąca złożyła zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w K., z którego to zaświadczenia wynika, że nie jest możliwe wysłanie wniosku o alimenty na rzecz syna skarżącej, ponieważ ojciec dziecka zamieszkuje w takiej prowincji K., z którą nie istnieje faktyczna wzajemność roszczeń alimentacyjnych.
W oparciu o treść przepisu organy odmówiły zaliczki, co w ocenie Sądu nie jest trafne, zaś wykładni omawianego przepisu należy dokonać w kontekście całościowych uregulowań ustawy. Celem ustawy jest przyznawanie i wypłacanie zaliczek alimentacyjnych, czyli kwot na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna, a bezskuteczna jest wówczas, gdy nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Zatem osoba uprawniona winna się legitymować nie tylko zasądzonymi alimentami, ale ich dochodzenie winno okazać się bezskuteczne. W ustawowej definicji wskazuje się, że bezskuteczna egzekucja jest taka, która nie pozwoliła uzyskać należnego świadczenia alimentacyjnego. Z tego może wynikać, że o bezskuteczności egzekucji można mówić jedynie wówczas, gdy zostanie ona uruchomiona i w takim ujęciu pojęcie to ujmują organu administracji.
Powyższe rozumienie bezskuteczności – zdaniem Sądu – jest zbyt wąsko ujęte i nie uwzględnia sytuacji zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Występują bowiem przypadki, kiedy uruchomienie postępowania egzekucyjnego z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej nie jest możliwe, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie nie w oświadczeniu osoby zainteresowanej uzyskaniem zaliczki, lecz pochodzi od uprawnionego do tego organu państwa, który stwierdza, że nie jest możliwe uruchomienie takiego postępowania. W tej sytuacji osoba uprawniona nie ma możliwości dochodzenia nie tylko należnych jej alimentów, ale także pozbawiona zostałaby możliwości skorzystania z zaliczki alimentacyjnej. Oznacza to, że w jej przypadku zachodzi nie tylko bezskuteczność samej egzekucji, ale bezskuteczność możliwości dochodzenia na drodze prawnej wyegzekwowania wyroku sądu powszechnego.
Zatem sytuacja takiej osoby jest znacznie trudniejsza od sytuacji osoby, która dysponuje możliwością uruchomienia postępowania egzekucyjnego i przy wykorzystaniu aparatu państwowego skutecznego dochodzenia zasądzonych alimentów. W tej sytuacji treść art. 10 ust. 1a o informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji należy ujmować szeroko, tzn. obejmować nią zarówno sytuacje, gdy postępowanie egzekucyjne jest uruchomione jak również i takie, gdy jego skuteczne uruchomienie nie jest możliwe, z podaniem przyczyn niemożliwości jego uruchomienia i czy osoba uprawniona jest w stanie, przy wykorzystaniu własnych uprawnień, w sposób skuteczny takie postępowanie uruchomić.
Sąd przyznał rację skarżącej, że organy w sposób niewłaściwy zinterpretowały art. 10 ust. 1a ustawy, co wyczerpało przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przemawiało za uwzględnieniem skargi z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy dopuścił się nadto naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom, zawartym w tym przepisie. Sprowadza się ono do przytoczenia obowiązujących przepisów prawa, bez ich wyjaśnienia, jak również nie odniesiono się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu uzasadnienie sprowadza się do zdania, w którym organ po zacytowaniu przepisów prawa konstatuje, że skarżącej nie przysługuje prawo do zaliczki. Ta wada decyzji wyczerpuje przesłankę do uwzględnienia skargi również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. reprezentowane przez radcę prawnego L. Z. i zaskarżając wyrok w części dotyczącej wykładni art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, definiującego pojęcie bezskuteczności egzekucji zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1a powołanej ustawy z 22 kwietnia 2005 r., polegającej na nieuprawnionym uznaniu, iż przedłożenie przez osobę ubiegającą się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej informacji sądu okręgowego (uprawnionego do tego organu państwa), z treści której wynika brak prawnej możliwości prowadzenia za granicą postępowania egzekucyjnego na mocy orzeczenia polskiego sądu powszechnego zasądzającego należności alimentacyjne – skutkuje przyznaniem uprawnień do zaliczki alimentacyjnej osobie uprawnionej.
Skarga kasacyjna domaga się zmiany zaskarżonego wyroku w części uzasadnienia dotyczącego interpretacji pojęcia "bezskuteczna egzekucja" przez przyjęcie, że bezskuteczna egzekucja to taka, która dopiero po jej uruchomieniu przez organ egzekucyjny nie prowadzi do skutecznego wyegzekwowania należnych kwot.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd I instancji pominął bezwzględne rozwiązanie prawne ustawy z dnia 22 kwietnia 200r5 r., która już w samym oznaczeniu świadczenia określa go, jako wypłacane zaliczkowo, a tym samym podlegające zwrotowi przez dłużnika alimentacyjnego i to wyłącznie w sytuacjach, gdy na podstawie tytułu wykonawczego prowadzona egzekucja jest bezskuteczna (niezależnie czy prowadzona jest ona w stosunku do dłużnika zamieszkałego w kraju czy też za granicą).
W myśl art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentację.
W opinii Kolegium takie sformułowanie przepisów czyni oczywistym, iż ustawodawca dla celów wsparcia osób uprawnionych – wskazanych w ustawie – tylko w przypadku bezskuteczności egzekucji określił i to "sztywno", iż organy administracji mogą przyznawać tym osobom, na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, kwotę zaliczki alimentacyjnej w uregulowanej ustawowo wysokości – wyłącznie po przedłożeniu dowodu o stanie prowadzonej egzekucji. Rozpatrując wniesione w podaniu żądanie T. K. o przyznanie jej synowi zaliczki alimentacyjnej i ustaleniu, iż czynności egzekucyjne nie są obecnie prowadzone – organy administracji są związane takim brzmieniem przepisu. Nie można bowiem stwierdzić bezskuteczności egzekucji, jeśli nie była ona prowadzona, z uwagi na kwestie proceduralne w miejscu zamieszkania dłużnika alimentacyjnego.
Mając na uwadze powyższe – wbrew twierdzeniu Sądu zawartemu w zaskarżonym wyroku – zdaniem wnoszącego skargę, w żadnej mierze nie można uznać, iż w przypadku ustalenia i właściwego udokumentowania przez organy administracji, że wierzyciel alimentacyjny nie może skutecznie uruchomić postępowania egzekucyjnego względem dłużnika alimentacyjnego, zamieszkałego za granicą, na podstawie polskiego tytułu wykonawczego z podaniem przyczyn niemożliwości jego uruchomienia oraz ustaleniem przez organy administracji, czy wykorzystał on wszelkie uprawnienia – skutkuje to (w ocenie Sądu) w przedmiotowym postępowaniu naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Kolegium stwierdza, iż ustawodawca celem złagodzenia skutków wynikających z niemożności zaspokojenia potrzeb bytowych rodziny przewidział udzielanie wsparcia w ramach środków pomocy społecznej, w tym świadczeń bezzwrotnych. Przyjęcie szerokiej wykładni dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do sytuacji, w której organy administracji przyznając kwoty zaliczek oraz ponosząc koszty ich obsługi (które to sumy są finansowane z dotacji celowej z budżetu państwa) wbrew założeniom ustawodawcy wypłacałyby je nie jako świadczenia podlegające zwrotowi przez dłużników alimentacyjnych, ale jako bezzwrotną pomoc państwa dla niektórych wierzycieli alimentacyjnych – w dodatku takich, którzy nie złożyli skutecznie wniosku o ich egzekucję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności, o których stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy, nie miała miejsca stąd Sąd odwoławczy ograniczył kontrolę instancyjną tylko do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny. Przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisu art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest prawidłowa.
W myśl art. 2 pkt 5 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej osobą uprawnioną do otrzymywania zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna.
Bezskuteczność egzekucji zgodnie z definicją podaną w art. 2 pkt 1 oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech miesięcy.
Powołując się na treść art. 10 ust. 1a ustawy oraz definicję bezskuteczności egzekucji Kolegium wywodzi, posługując się wykładnią literalną, iż egzekucja musi zostać wszczęta i prowadzona, a dopiero jej bezskuteczność uprawnia do ubiegania się o zaliczkę alimentacyjną. Świadczenie takie nie przysługuje więc gdy na podstawie zaświadczenia wykazano brak prawnej możliwości prowadzenia za granicą postępowania egzekucyjnego w stosunku do orzeczenia sądu polskiego zasądzającego świadczenie alimentacyjne. Stanowisko to jest błędne, gdyż treści wymienionych wyżej przepisów nie można wyjaśniać posługując się jedynie wykładnią literalną.
Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji uznał, że prowadziłoby to do pozbawienia świadczeń osób znajdujących się w trudnej sytuacji, gdy uruchomienie egzekucji nie jest w ogóle możliwe z powodu udowodnionych przeszkód prawnych.
Uzasadnione jest w takim razie sięgnięcie do wykładni celowościowej. Należy zważyć, iż celem ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej jest m.in. zapewnienie osobom uprawnionym do świadczeń alimentacyjnych środków utrzymania w sytuacji gdy wyegzekwowanie świadczeń alimentacyjnych od dłużnika nie jest możliwe. Niezrozumiałe byłoby wobec takich celów ustawy różnicowanie sytuacji osób, na rzecz których z powodu przeszkód w ogóle nie można wszcząć egzekucji. Przemawia za tym także wykładnia logiczna skoro przyjmuje się, że zaliczka przysługuje osobom, które w wyniku prowadzonej egzekucji nie zdołały wyegzekwować należnego świadczenia od dłużnika to przysługuje ona również tym, którzy mając prawomocne orzeczenie zasądzające alimenty nie mają w ogóle możliwości wszczęcia egzekucji.
Stanowisko to wyrażał już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że podstawowe znaczenie dla ustalenia, że egzekucja jest bezskuteczna ma okoliczność niewyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, nie zaś powód takiego stanu rzeczy. Przytoczyć należy w tym miejscu wyroki: z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1360/06, z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt 1719/06, z 20 listopada 2007 r. I OSK 157/07, z dnia 9 stycznia 2008 r. I OSK 446/07 (niepubl.).
Podzielając dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnię przepisów prawa materialnego za zgodną z prawem, zaś skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.