Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 846/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], działając na wniosek Gminy Miejskiej [...] i na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145a § 1 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło uchylenia decyzji tego samego organu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydanej przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] obj. KW [...] kat. [...] o pow. 285 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] - oficyna i o ustaleniu wysokości odszkodowania. Rozpoznając zaś sprawę – w trybie art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu stanowiska organ podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, a w związku z tym nie dokonano nim żadnej zmiany normatywnej, w szczególności nie derogowano art. 156 § 2 k.p.a. Wyrok ten spowodował jedynie nałożenie na ustawodawcę obowiązku rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Trybunał nie wskazał przy tym, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium, nie było zatem możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13, czy też nie. Wobec takiej konstatacji nie było również możliwe uchylenie decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] listopada 2008 r., nie było bowiem instrumentów prawnych do stwierdzenia, czy została ona wydana po upływie znacznego okresu czasu w rozumieniu powyższego wyroku. W tej sytuacji należało dać prymat zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) oraz wynikającemu z niej domniemaniu zgodności decyzji z prawem.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2016 r. Gmina Miejska [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Uczestniczki A. K. i M. L. w piśmie z dnia 3 października 2016 r. wniosły o oddalenie skargi. Uczestniczka M. B. na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. także wniosła o oddalenie skargi.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż była ona nieuzasadniona.
Sąd I instancji podkreślił, że będący podstawą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2008 r. i prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. II SA/Kr 178/09), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji, jak to bezpośrednio wynika z jego treści, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie oznacza derogacji przepisu. Trybunał w końcowej części swojego uzasadnienia wskazał bowiem ustawodawcy (nie zaś władzy wykonawczej stosującej przepis) kierunek koniecznych zmian, których celem będzie nie tylko uwzględnienie zasady praworządności z art. 7 Konstytucji, lecz również zasady pewności prawa i zaufania obywatela do Państwa, w szczególności w sytuacjach, w których od wydania wadliwej decyzji upłynął znaczny okres czasu, a sama decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Trybunał w uzasadnieniu jednoznacznie wskazał, iż uzupełnienie art. 156 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w wyniku działania samego ustawodawcy, co - wobec braku derogacji przepisu - wyklucza w tej materii jakąkolwiek uznaniowość administracyjną, czego chciałaby w niniejszej sprawie strona skarżąca podnosząc, że organ administracyjny ma prawo do dowolnego określania, jaki upływ czasu będzie miał charakter znaczny.
Sąd podniósł także, że sugerowana w skardze możliwość stosowania przez organ administracyjny per analogiam 10 – letniego terminu, obowiązującego w innych przypadkach określonych w art. 156 k.p.a., za wyjątkiem rażącego naruszenia prawa, została wprost wyeliminowana w uzasadnieniu wyroku Trybunału, który stwierdził, że nie przesądza swoim orzeczeniem, czy właściwym sposobem realizacji postulatu zawartego w orzeczeniu będzie przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. termin 10 – letni, gdyż to tylko ustawodawca, dysponując swobodą w wyborze instrumentów prawnych, może tę kwestię określić.
Przywołany wyżej wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. – zdaniem Sądu - nie spowodował zatem zmiany normatywnej, w szczególności nie derogował wskazanego w nim przepisu. W przedmiotowej sprawie dokonanie przez organ – w ramach uznania administracyjnego - oceny kryterium upływu czasu, upoważniającego do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z jego upływem, nie byłoby, więc, zastosowaniem przez organ obowiązującej nadal normy prawnej, a sprowadzałoby się do orzekania przez organ w sposób uznaniowy. Uznanie administracyjne zachodzi zaś wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. To ustawodawca – jak podkreślił Sąd - przyznaje zatem organowi możliwość orzekania w warunkach uznania administracyjnego, bowiem musi ono wnikać z normy prawnej. Zastosowanie w niniejszym przypadku przez organ uznania administracyjnego byłoby więc niedopuszczalne, gdyż naruszałoby zasadę praworządności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniosła Gmina Miejska [...], zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji,
- 2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na niezastosowaniu przez Sąd przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i pominięcie wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., (sygn. akt: P 46/13), co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy i w ostateczności skutkowało naruszeniem przez Sąd art. 145 § 1 p.p.s.a poprzez jego nieuwzględnienie.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto skarżąca, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma okoliczność, iż przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiła decyzja, wydana w trybie wznowienia postępowania tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającej uchylenia decyzji tego samego organu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydaną przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i o ustaleniu odszkodowania.
Wyjaśnić zatem trzeba, że - stosownie do treści art. 145a § 1 k.p.a. - można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera zatem możliwość kontroli decyzji, które zostały wydane pod rządami aktu normatywnego, wobec którego Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą.
Odnosząc jednak powyższe do stanu faktycznego analizowanej sprawy wskazać trzeba, że skarżąca Gmina Miejska [...], jako podstawę wznowieniową, powołała w tym wypadku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), którym orzeczono, iż art. 156 § 2 k.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej analizy w/w wyroku, trafnie zauważając, iż wyrok ten nie mógł prowadzić do uchylenia decyzji Kolegium, stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jest bowiem wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, a zatem nie wywołuje skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego art. 156 § 2 k.p.a.
Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie derogował zaś przepisu art. 156 § 2 k.p.a., to tym samym nie spowodował zmiany normatywnej, a nałożył tylko na ustawodawcę obowiązek uregulowania tej kwestii. Powyższe oznacza, że w dalszym ciągu obowiązuje art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu poddanym ocenie konstytucyjności. Formułując obowiązek unormowania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, Trybunał nałożył bowiem na ustawodawcę jedynie obowiązek rozszerzenia unormowania zawartego w art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jak z wynika przy tym z treści uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał w swoim rozstrzygnięciu ową "czasowość" powiązał z zaistnieniem skutków w postaci nabycia prawa lub ekspektatywy na podstawie decyzji, co jednak wymaga zbadania proporcji między stwierdzonymi naruszeniami prawa, a upływem czasu; nawet, jeżeli te skutki mają być wynikiem decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną.
W nawiązaniu do powyższej myśli, Trybunał wskazał na konieczność przeprowadzania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.
Jak z powyższego wynika, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Z uwagi zaś na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Trybunał zaznaczył jedynie, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych, służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Podkreślić również trzeba, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłych w podobnych sprawach Sąd przyjął, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza więc możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych.
Sąd zwracał przy tym uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi oraz, że dotyczyło ono wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem wyrok ten nie powinien mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy gminy, którzy nabyli prawa w następstwie wywłaszczenia lub komunalizacji (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15 i I OSK 2632/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I 2486/15; 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2623/15; 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1572/16).
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw, przemawiających za przyznaniem ochrony konstytucyjnej skarżącej kasacyjnie Gminie. Znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie mógł - w aktualnym stanie prawnym - stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Omówione uwarunkowania faktyczne i prawne nie pozwalały bowiem przyjąć, że orzekanie w sprawie odbyło się z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 156 § 2 k.p.a. w obowiązującym brzmieniu i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.