Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 861/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w sprawie odmowy wypłaty rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę domu mieszkalnego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Po rozpoznaniu wniosku K. L. o zmianę, w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Piotrkowskiego z dnia [...] listopada 1993 r., a orzekającej o odmowie wypłacenia K. L. rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę budynku mieszkalnego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., sprostowaną postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r., odmówił uwzględnienia wniosku.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 202/04, oddalił skargę K. L. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 85/05, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. K. L. wystąpił ponownie z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 154 K.p.a., wskazanej wyżej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1993 r., podnosząc kwestie związane z nieprawidłowościami w zaświadczeniu Banku PKO Oddział w Bełchatowie z dnia 28 stycznia 1994 r. oraz wadliwą oceną tego dokumentu w postępowaniu administracyjnym.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 154 § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie zapadła już ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., odmawiająca zmiany przedmiotowej decyzji. Organ podkreślił również, że w przypadku kiedy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Końcowo organ wywiódł, że po rozpoznaniu wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe wydanie ponownie rozstrzygnięcia.
Na skutek rozpoznania wniosku K. L. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość spraw, ponieważ występują te same podmioty i przedmiot oraz ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł K. L. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów, wskazując, że w sprawie chodzi o nowe decyzje w nowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd, odwołując się do treści art. 61a K.p.a. oraz okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, zgodził się ze stanowiskiem organu, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie tej samej sprawy i wydawanie decyzji merytorycznej, jeżeli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. W ocenie Sądu, w sprawie niewątpliwie zachodzi tożsamość spraw, a więc ponowne prowadzenie postępowania i wydanie nowej decyzji byłoby dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 103, poz. 446), ponieważ w jego ocenie skarżący spełnił wszelkie warunki określone w tym przepisie, a organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji o odmowie wypłaty rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę domu mieszkalnego. Ponadto skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., wskazując, że organ postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. oparł jedynie na dwóch ostatecznych decyzjach, wydanych w trybie art. 154 § 1 K.p.a., a tych faktycznie jest sześć.
W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych skarżący dowodził, że zaskarżony wyrok oparty został na twierdzeniach organu, niezgodnych ze stanem faktycznym, gdyż organ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie wskazał wszystkich sześciu decyzji ostatecznych, wydanych w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Ponadto od 1993 r., tj. od czasu złożenia przez skarżącego kasacyjnie wniosku o wypłatę rekompensaty pieniężnej, organ wydał w różnych trybach łącznie 21 decyzji ostatecznych (szczegółowo opisanych w skardze kasacyjnej), zarzucając wnioskodawcy brak wymaganego wkładu mieszkaniowego, co przesądziło o treści wydawanych w jego sprawie orzeczeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem, treść dokumentów składanych przez skarżącego, potwierdza zgromadzenie na dzień 31 stycznia 1990 r. wkładu mieszkaniowego w wysokości 960 tys. zł.
W piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie dodatkowo wniósł o uwzględnienie przez NSA okoliczności, że przepisy K.p.a. nie przewidują pojęcia powagi rzeczy osądzonej, które występuje wyłącznie w postępowaniu sądowym. W pozostałym zakresie podtrzymał argumentację i wnioski zaprezentowane w skardze kasacyjnej i wywiódł, że okoliczności te przemawiają za wszczęciem postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Wobec tego w zasadzie w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych, tym bardziej, że zarzut naruszenia prawa materialnego przybrał formę niezastosowania wskazanych przepisów procesowych (art. 154 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) w związku z zaistnieniem materialnoprawnych przesłanek do wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 1993 r., odmawiającej wypłacenia skarżącemu rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków poniesionych na budowę własnego domu. Nie zarzucono przy tym naruszenia przepisów procesowych regulujących zasady postępowania dowodowego ani zarzutu błędnych ustaleń faktycznych. Powoduje to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany i musi je brać pod uwagę przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej była kwestia procesowa, a mianowicie zagadnienie związane z możliwością zmiany negatywnej dla strony decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 154 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy tożsame pod względem stanu faktycznego i prawnego żądanie strony było już przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej.
Zgodnie z przywołanym przepisem "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".
Wspomniane postępowanie określane jest jako nadzwyczajny tryb zmierzający do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Jego specyfika polega na tym, że organ nie dokonuje ponownej merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, ale rozważa, czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zakwalifikowanie omawianego postępowania do trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie jego zakresu, a przesłanki stosowania powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zasadniczą kwestią jest wykazanie, że omawiany tryb w ogóle ma zastosowanie w określonej sprawie, jeszcze przed rozważeniem zagadnienia istnienia przesłanek umożliwiających zmianę decyzji. Na tym tle w orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego art. 154 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych. Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS, w którym wywiedziono, że "tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne"). Teza ta budzi wprawdzie kontrowersje w piśmiennictwie (np. A. Wróbel "KPA. Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego" – System Informacji Prawnej LEX), ale co do zasady należy pogląd ten zaakceptować. Jak wynika z akt sprawy skarżący oczekuje od organu wypłacenia na jego rzecz określonej sumy pieniężnej tytułem rekompensaty za poniesione wydatki mieszkaniowe, a zatem sprawę można było traktować w kategoriach "słusznego interesu strony", o jakim mowa jest w art.154 § 1 K.p.a. Trzeba jednak przy tym zwrócić uwagę na to, że przepis ten nie może być wykorzystywany jako jeden z trybów rektyfikacyjnych wadliwych decyzji administracyjnych, a do tego zdaje się zmierzać skarżący, który w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (publ. w CBOIS), dotyczącego uprzednio złożonego przez skarżącego wniosku o uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wyraził kategoryczny pogląd dotyczący możliwości składania przez skarżącego wniosku o uchylenie lub zmianę tej decyzji, stwierdzając, że "Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sprowadza się ona do tego, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe. W sprawie rekompensaty pieniężnej, nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb ten nie może służyć uchyleniu lub zmianie decyzji odmawiającej przyznania rekompensaty. W niniejszej sprawie z uwagi na jej stan prawny i faktyczny - ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności z przepisami decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania rekompensaty - wdrożenie tego trybu nie było możliwe".
Z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 P.p.s.a. ("Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby") pogląd ten wiąże zarówno organy administracyjne jak i Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, co ma decydujące znaczenie dla oceny możliwości wystąpienia przez stronę z ponownym wnioskiem w tej sprawie. Niemożliwość zastosowania w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. omawianego trybu nadzwyczajnego została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co powoduje, że każdy kolejny wniosek strony w tym przedmiocie, niezależnie od podnoszonych argumentów, należało traktować jako niedopuszczalny. Zgodzić się zatem należało ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w takich okolicznościach niedopuszczalne było ponowne rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym, bowiem została już ona prawomocnie rozstrzygnięta.
Bez przydawanego przez skarżącego kasacyjnie znaczenia jest zarzut, jakoby w sprawie toczyły się także inne postępowania nadzwyczajne, gdyż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była tylko i wyłącznie prawidłowość wskazanego na wstępie aktu.
Nie można uznać za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż przepis ten reguluje jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, czyli w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, które w będącej przedmiotem oceny przez Sąd I instancji sprawie się nie toczyło. Postępowania w trybach nadzwyczajnych oparte są na zasadzie niekonkurencyjności i nie można w sposób dowolny łączyć poszczególnych trybów, przede wszystkim ze względu na odmienność przesłanek ich uruchamiania.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 - 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 103, poz. 446 ze zm.) stwierdzić należało, że wobec wspomnianej wyżej niedopuszczalności ponownego merytorycznego orzekania w sprawie, przepis ten nie był i nie mógł być w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stosowany, a zatem nie mogło też dojść do jego naruszenia. Przypomnieć przy tym trzeba, że jak już wyżej wspomniano, przepis art. 154 § 1 K.p.a. nie służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej, a zatem w postępowaniu tym nie jest dopuszczalne także badanie prawidłowości rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania i wykładni określonych norm prawa materialnego.
Wobec powyższego, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.