Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1030/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 272/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm., dalej ustawa o promocji), po rozpatrzeniu odwołania Z.F. od decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku, wydanej z upoważnienia – zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił przebieg zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu. Organ wskazał, że w dniu 18 listopada 2014 r. Z.F. otrzymał decyzję organu I instancji orzekającą o uznaniu go z dniem 21 października 2014 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni.

W odwołaniu od ww. decyzji strona wskazała, że w okresie ostatnich 18 miesięcy była zatrudniona: [...] w Warszawie. Nadto, jak wskazał odwołujący, pracował na podstawie umowy zlecenia w okresie: [...] w Warszawie.

W ocenie odwołującego spełnia on warunki umożliwiające przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Zaznaczył, że zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy po raz pierwszy po 35 latach nienagannej pracy, pracę zakończył w ostatniej firmie z powodu niepłacenia mu pensji przez ostatnie cztery miesiące. Na tę okoliczność załączył: kopie świadectw pracy (4 szt.) i kopie umów zleceń (3 szt.), które przedłożył także w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu rejestracji oraz kopię umowy ramowej o świadczeniu usług nr [...]

Organ odwoławczy podał, że w dniu 21 października 2014 r. Z.F. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Raciborzu jako osoba bezrobotna. W związku z rejestracją, celem ustalenia swoich uprawnień, przedłożył m.in. następujące dokumenty: [...].

Organ drugoinstancyjny podkreślił, że w dniu rejestracji Z.F. oświadczył, iż został poinformowany o konieczności dostarczenia w okresie do 7 dni od daty zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy następujących dokumentów: a) decyzji o wpisie i likwidacji działalności gospodarczej; b) umowy zlecenia; c) zaświadczenia o zarobkach brutto z niepełnych etatów, oraz d) umów zleceń. Ponadto został poinformowany o treści art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] Z. F. przedłożył kopię pisma z dnia [...]. Równocześnie złożył oświadczenie, iż zgodnie z pismem z dnia 1 października 2014 r. zakończył świadczenie pracy w ramach umowy zlecenia od dnia 2 października 2014 r. Zaznaczył także, że zgodnie z wydrukiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej w dniu 1 października 2013 r. Z.F. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej, w dniu 9 października 2013 r. zaprzestał jej wykonywania, a w dniu 10 października 2013 r. wykreślił wpis z rejestru.

Odnosząc powyższe ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania organ odwoławczy stwierdził, że prawo do zasiłku – zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji – przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 tej ustawy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a -105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (lit. a); b) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 (lit. c).

Ustalił, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji odwołującego w Powiatowym Urzędzie Pracy to okres od 20 kwietnia 2013 r. do 20 października 2014 r. W związku z tym, do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku należy zaliczyć odwołującemu następujące okresy: [...], tj. łącznie 322 dni.

Nadto organ podał, że brak jest podstaw do zaliczenia okresów wykonywania pracy na podstawie zawartych umów zleceń. Wskazał, że odwołujący nie przedłożył dokumentów potwierdzających podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Podał, że zaliczenie okresów zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy także wymaga przedstawienia dokumentu potwierdzającego wysokość wynagrodzenia osiąganego z tego tytułu.

Organ odwoławczy uznał, że zasadnie organ I instancji stwierdził, że strona nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie prawa do zasiłku od dnia rejestracji, ponieważ okres 322 dni nie jest okresem wystarczającym do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Powyższą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] pełnomocnik strony zaskarżył w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na jej treść oraz prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 oraz 77 Kpa w zw. z art. 136 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, zaniechanie podjęcia działań z urzędu, w tym w szczególności niezwrócenia się z zapytaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokość i okres odprowadzanych przez płatników składek, niezwrócenie się do pracodawcy [...] oraz zleceniodawcy skarżącemu [...] z zapytaniem o wskazanie okresu zatrudnienia, wysokość otrzymywanego jak i zaległego wynagrodzenia, brakiem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, przesłuchania świadków umocowanych do reprezentowania ww. podmiotów.

W jego ocenie powyższe zaniechania doprowadziły do niewyjaśnienia i niezaliczenia zatrudnienia skarżącego w okresie od 31 maja 2014 r. do 2 października 2014 r. do okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy;

2) art. 8 oraz 9 Kpa poprzez zaniechanie w zakresie informacyjnym pouczeń, wskazówek i wyjaśnień, co było istotą odmowy udzielenia prawa do zasiłku, jak przeszkody te rozwiązać, brakiem współpracy organu ze stroną, co doprowadziło do odmowy udzielenia jej prawa do zasiłku;

3) art. 10 ust. 1 Kpa w zw. art. 81 Kpa poprzez niezapewnienie i tym samym naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, nieumożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych;

4) art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zasadniczym, a nawet wyłącznym dokumentem pozwalającym na wykazanie uprawnień do uzyskania zasiłku dla bezrobotnego jest zaświadczenie wystawione przez pracodawcę lub zleceniodawcę, podczas gdy skarżący mógł wykazać tę okoliczność również inną dokumentacją tym bardziej, że pozostawał w konflikcie z pracodawcą oraz zleceniodawcą. W konsekwencji autor skargi zauważył, że "wykładnia stosowna przez organ doprowadziła do odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku i niezaliczenia okresów zatrudnienia, które skarżący nie był w stanie udokumentować żądanym przez organ zaświadczeniem".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także "rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla Z. F.".

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej Ppsa) wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: potwierdzenia przelewów otrzymanych od [...] za okres od maja 2014 r. do grudnia 2014 r. tytułem wynagrodzenia z umowy o pracę na okres próbny z dnia 2 czerwca 2014 r., umowy o pracę z dnia 2 września 2014 r. oraz umowy zlecenia z dnia 12 maja 2014 r., wezwania do zapłaty z dnia 28 listopada 2014 r. wraz z dowodem nadania, kierowanym do [...]; wezwania do zapłaty z dnia 28 listopada 2014 r. wraz z dowodem nadania, kierowanym do [...]; korespondencji e-mail z dnia 21 października 2014 r. prowadzonej przez skarżącego z główną księgową firmy [...] – na okoliczność istnienia podstawy do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, istnienia sporu skarżącego ze zleceniodawcą oraz pracodawcą braku woli współpracy ww. ze skarżącym, zaleganiem z zapłatą wynagrodzenia oraz odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy, brakiem możliwości uzyskania żądanej przez organ dokumentacji.

Autor skargi wyraził pogląd, że "niestety analiza orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy administracyjne zwykły interpretować powołany przepis bardzo rygorystycznie, ustanawiając dla stron postępowania bardzo wygórowane wymogi formalne, których niespełnienie, często nawet z przyczyn obiektywnie niezależnych od stron postępowania, prowadzi do odmowy przyznania świadczenia dla bezrobotnych".

W ocenie skarżącego przedłożona organom dokumentacja w pełni wystarczała do przyznania prawa do zasiłku, względnie powinna być impulsem dla skorzystania przez nie z innych środków dowodowych. Jego zdaniem organy na zasadzie współpracy mogły wezwać skarżącego do przedłożenia między innymi dowodów uzyskania wynagrodzenia z niepełnych etatów lub umów zlecenia, a okoliczność warunkująca przyznanie zasiłku mogła być wywiedziona również z takiej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który określa kiedy bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Zdaniem tego Sądu w niniejszej sprawie przesłanki te – wbrew temu co twierdzi skarżący – nie zostały spełnione.

Sąd I instancji podał, że zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że specyfika umowy zlecenia wymaga przedłożenia dowodów nie tyle z jej treści, ile z jej realizacji. To skutek prawny z niej wynikający i potwierdzenie jej pełnego wykonania – właśnie z uwagi na konsekwencje prawne – w tym dla celów uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, jest kluczowy dla podstaw do prawa jego uzyskania.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że z treści skargi wprost wynika, że w okresie zatrudnienia na podstawie umów o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy skarżący uzyskiwał wynagrodzenie niższe niż minimalne wynagrodzenie obowiązujące w tym okresie. Toteż dołączone do niej potwierdzenia przelewów nie stanowią podstawy, aby do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczyć okres wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia. Przelewy te, ze swej istoty, w ogóle nie stanowią dowodu w zakresie rzeczywistego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu wykonywania umowy zlecenia – a to jest przesłanka sine qua non warunkująca ziszczenie się przesłanki "opłacania składek". Ratio legis unormowania zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest odprowadzanie składki na Fundusz Pracy. W tej sytuacji brak jest możliwości zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresu wykonywania umowy zlecenia, za który składek na Fundusz Pracy nie odprowadzono.

Powyższe stanowisko nie jest natomiast odnoszone do umów o pracę (zatrudnienia), które mają gwarantować pracownikom pełną ochronę i to w różnym zakresie (przepisy dot. czasu pracy, BHP, ochrona wynagrodzenia za pracę).

Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy z dnia 12 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299 ze zm.), to osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy.

Zasadnie zatem przyjął organ drugoinstancyjny, że ciężar dowodu w zakresie właściwego udokumentowania okoliczności, od których uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku, w pierwszej kolejności obciąża bezrobotnego. Nadto Sąd ten podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, ażeby na którymkolwiek etapie postępowania skarżący informował o jakichkolwiek trudnościach z uzyskaniem dokumentów wskazanych przez organy. Wręcz przeciwnie, strona samodzielnie występowała do podmiotów, od których reakcji oczekiwała i uzyskane odpowiedzi przedkładała organowi. Tym samym zarzut braku pouczeń, informowania i sposobu dowodzenia ostać się nie może.

Sąd I instancji wskazał, że w opozycji do zarzutów zawartych w skardze pozostają także dołączone do niej dokumenty. Wynika z nich, że pełnomocnik skarżącego wezwał [...] m.in. do wyliczenia i odprowadzenia zaległych zaliczek na podatek dochodowy oraz składek na ubezpieczenia społeczne za cały okres realizacji umowy zlecenia z dnia 12 maja 2014 r. W piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego poinformował również zleceniodawcę, że z uwagi na brak minimalnych okresów składkowych decyzją Starosty Wodzisławskiego skarżący został pozbawiony prawa do zasiłku.

Tym samym nie można zanegować, iż skarżący miał pełną wiedzę i świadomość o braku ziszczenia się przesłanek do uzyskania dochodzonego przez niego prawa do objętego skargą zasiłku. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, skarżący nie pozostawał w zatrudnieniu, a zatem nie posiada okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku.

W skardze kasacyjnej Z.F. zaskarżył powyższy wyrok całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd uchybień organu skutkujących zaniechaniem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a polegających na niepodjęciu działań z urzędu, w szczególności na niezwróceniu się przez organ z zapytaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokość i okres odprowadzanych przez płatników składek, niezwróceniu się do pracodawcy [...] oraz zleceniodawcy [...] skarżącego z zapytaniem o wskazanie okresu zatrudnienia, wysokości otrzymywanego jak i zaległego wynagrodzenia, braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, przesłuchania świadków umocowanych do reprezentowania ww. podmiotów, co doprowadziło do zaaprobowania przez Sąd niepełnych ustaleń faktycznych organu i błędnego uznania, że brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.;
3. 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd uchybień organu polegających na niezapewnieniu skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwieniu wypowiedzenia się skarżącemu przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych, co doprowadziło do zaaprobowania przez Sąd wadliwych ustaleń faktycznych organu i błędnego uznania, że brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.;
4. 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez ustosunkowanie się Sądu tylko do jednego z zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, co nie tylko uniemożliwia skarżącemu należytą obronę w stosunku do wydanego rozstrzygnięcia, ale także wpływa negatywnie na możliwość zastosowania prawidłowej kontroli wydanego rozstrzygnięcia przez Sąd wyższej instancji;
5. II. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że brak jest możliwości zaliczenia do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych okresu wykonywania umowy zlecenia, za który nie odprowadzano składek na Fundusz Pracy, podczas gdy ww. przepis nie wskazuje wprost takiej przesłanki,

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący przyznaje, że postępowanie administracyjne było wszczęte na jego wniosek i zasadniczo to on winien wykazać okoliczności, z których wywodzi swe uprawnienia. Niemniej okoliczność ta w żadnym razie nie zwalnia organu od podjęcia działań we własnym zakresie, tym bardziej, że skarżący wykazał okoliczność, iż pozostaje w sporze ze swoim ostatnim pracodawcą [...] oraz zleceniodawcą [...] i utrudnionym może być uzyskanie żądanych przez organ I instancji dokumentacji.

Nadto skarżący podał, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia nie przewiduje przesłanki w postaci opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w przypadku zleceniobiorcy jest świadczenie w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni usług na podstawie umowy zlecenia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowić ma kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust.

1. 2. Obie z tych przesłanek zdaniem skarżącego zostały spełnione, co wynika ze stanowiska zaprezentowanego w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji oraz przed Sądem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi przepis art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.). Przepis ten określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie bezrobotnemu prawa do zasiłku. Z jego treści w sposób jednoznaczny wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest łączne spełnienie dwóch przesłanek:

pierwszej – w postaci posiadania okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację oraz drugiej – w postaci uzyskiwania w tym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione.

Z przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a) i c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wynika, że do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku należy zaliczyć jedynie te okresy zatrudnienia, w których bezrobotny osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz te okresy wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia, w których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że specyfika umowy zlecenia wymaga przedłożenia dowodów nie tyle z jej treści, ile z jej realizacji. To skutek prawny z niej wynikający i potwierdzenie jej pełnego wykonania – właśnie z uwagi na konsekwencje prawne, w tym dla celów uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, jest kluczowy dla podstaw do prawa jego uzyskania.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że w okresie zatrudnienia na podstawie umów o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy skarżący uzyskiwał wynagrodzenie niższe niż minimalne wynagrodzenie obowiązujące w tym okresie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dołączone do skargi potwierdzenia przelewów nie stanowią podstawy zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia. Przelewy te nie stanowią dowodu w zakresie rzeczywistego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu wykonywania umowy zlecenia, która to okoliczność stanowi przesłankę sine qua non warunkującą ziszczenie się przesłanki "opłacania składek". Trafnie zauważa Sąd I instancji, że ratio legis unormowania zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest odprowadzanie składki na Fundusz Pracy.

Brak jest zatem możliwości zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresu wykonywania umowy zlecenia, za który składek na Fundusz Pracy nie odprowadzono. Powyższe stanowisko nie dotyczy umów o pracę (zatrudnienia), które mają gwarantować pracownikom pełną ochronę i to w różnym zakresie (przepisy dot. czasu pracy, BHP, ochrona wynagrodzenia za pracę).

Obowiązek wykazania ww. przesłanki spoczywa na bezrobotnym. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy z dnia 12 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299 ze zm.) – to osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako osoba bezrobotna przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. Trafnie w tej sytuacji przyjęto w sprawie, że ciężar dowodu w zakresie właściwego udokumentowania okoliczności, od których uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku, w pierwszej kolejności obciąża bezrobotnego.

Odnosząc się w związku z tym do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, aby na którymkolwiek etapie postępowania skarżący informował o jakichkolwiek trudnościach z uzyskaniem dokumentów wskazanych przez organy. Wręcz przeciwnie, samodzielnie występował do podmiotów, od których reakcji oczekiwał i uzyskane odpowiedzi przedkładał organowi. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do poszukiwania w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych z urzędu przez organ prowadzący sprawę dokumentów dotyczących wysokości i okresu odprowadzanych przez płatników składek, czy zwrócenia się z urzędu do pracodawcy [...] oraz zleceniodawcy [...] skarżącego z zapytaniem o wskazanie okresu zatrudnienia, wysokości otrzymywanego jak i zaległego wynagrodzenia, a także prowadzenia na powyższe okoliczności dowodu z przesłuchania stron i świadków umocowanych do reprezentowania ww. podmiotów.

Nie można w tych okolicznościach sprawy uznać za skuteczny zarzut zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 10 "ust." 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji uchybień organu polegających na niezapewnieniu skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwieniu wypowiedzenia się skarżącemu przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych. Zarzut niezapewnienia skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a więc zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Na stronie stawiającej ów zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie wykazał jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł podjąć w związku z naruszeniem przez organ art. 10 § 1 k.p.a. oraz, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tylko do jednego z zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Wbrew powyższemu zarzutowi, Sąd I instancji ocenił zasadność skargi przez pryzmat wszystkich podniesionych w niej zarzutów, co w sposób jednoznaczny wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przytoczonej tam argumentacji. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał wpływu braku szerokiej analizy zarzutów podniesionych w skardze na wynik sprawy. Okoliczność zaś, że powołana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja mająca przemawiać za niezasadnością skargi jest dla strony nieprzekonywująca, nie czyni zasadnym zarzutu naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń stanu faktycznego czy wyrażonej w jego zakresie oceny Sądu I instancji, jak też dokonanej przez ten Sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.