Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 21/10 oddalił skargę Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których Powiat M. jest organem prowadzącym, z powodu istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483).
W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa uchwała w § 1 stanowi, iż: "Powołuje się Komisję Stypendialną do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których Powiat M. jest organem prowadzącym, w składzie:
- 1) kierownik Wydziału Oświaty i Promocji – przewodniczący Komisji, 2) dyrektorzy szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez powiat M., 3) Dyrektor Powiatowego Centrum Edukacyjnego i Psychologiczno-Pedagogicznego w M.", zaś w podstawie prawnej powołano m.in. art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.
Zdaniem organu nadzoru, wskazany w podstawie prawnej uchwały art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym nie upoważnia rady powiatu do stanowienia w ramach zasad udzielania stypendiów dla uczniów o powoływaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania nagród, zatem nie upoważnia Rady do utworzenia tzw. Komisji Stypendialnej.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że: "Rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy". Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut". Jak wynika z § 43 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Powiatu w M. z dnia 29 grudnia 1998 r. Nr IV/13/98 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu M. (Dz.Urz. Woj. D. z 1999 r. Nr 3, poz. 72 i z 2001 r. Nr 155, poz. 2115): "Rada powiatu, w drodze uchwały, może powołać ze swojego grona, stałe i doraźne komisje do określonych zadań, określając przedmiot ich działania oraz skład osobowy".
Zatem powyższe przepisy przewidują, że Rada może powoływać stałe i doraźne komisje tylko ze swojego grona. Zatem członkami Komisji Stypendialnej mogą być wyłącznie radni Rady Powiatu w M., a nie osoby wymienione w § 1 przedmiotowej uchwały, które są spoza grona radnych. Takie działanie, zdaniem organu nadzoru, stanowi istotne naruszenie prawa.
Organ nadzoru zauważył również, że czynności pracodawcy wobec osób, które Rada powołała w skład Komisji Stypendialnej wykonuje Starosta, co wynika z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.), zatem jedynym organem uprawnionym do określenia, czy poszerzenia zakresu obowiązków podmiotów wymienionych w § 1 pkt 1-3 przedmiotowej uchwały jest Starosta M. Wobec powyższego, stwierdzenie nieważności § 1 kwestionowanej uchwały czyni, zdaniem organu nadzoru, bezprzedmiotowym dalsze regulacje tej uchwały, co uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat Milicz, który domagając się jego uchylenia zarzucił naruszenie:
- 1) art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powołanie w drodze uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których Powiat M. jest organem prowadzącym nie mieści się w zakresie kompetencji przyznanej organowi stanowiącemu powiatu przez ten przepis, podczas gdy prawidłowa analiza ww. normy prawnej prowadzi do wniosku, że uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów uczniom i studentom obejmuje również prawo do powoływania kolegialnych organów przyznających takie świadczenia pieniężne;
- 2) art. 17 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez ich zastosowanie i uznanie, że powołana w drodze ww. uchwały Komisja Stypendialna ma charakter komisji powołanej z grona członków Rady Powiatu w M. i wobec powyższego tryb jej powoływania powinien być zgodny z § 43 ust. 1 Statutu Powiatu M., podczas gdy analiza zakwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku, że normy te nie mają zastosowania, albowiem Komisja Stypendialna nie jest komisją działającą w obrębie Rady Powiatu w M. i w związku z tym nie musi być powoływana zgodnie z procedurą ustaloną w przytoczonym postanowieniu Statutu Powiatu M..
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nie podzielając argumentów zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił, podnosząc, iż nie jest zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uznać za prawidłowe.
Na wstępie Sąd I instancji wskazał, iż samorząd terytorialny jako element władzy wykonawczej państwa, wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji RP), gdzie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego podlegającą ochronie sądowej samodzielność w zakresie ich uprawnień. Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych w przepisach prawa organów z punktu zasady legalności, która oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa, zaś organy gminy, jak i organy powiatu, muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, co trafnie podkreślono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Sąd podniósł, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, zaś naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Wojewody D., iż postanowienia § 1 uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których Powiat M. jest organem prowadzącym, nie znajdują umocowania w obowiązujących przepisach prawa jak również, iż powołany w podstawie prawnej art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, nie zawiera normy upoważniającej Radę Powiatu do stanowienia, nawet w ramach zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, o powoływaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania nagród dla uczniów.
Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie jest uchwałą podjętą w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, lecz jest jedynie uchwałą wykonawczą nie mającą charakteru przepisów prawa miejscowego, której podstawę nie może stanowić ww. art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym. Z treści owego przepisu prawa jednoznacznie wynika, że organ stanowiący powiatu podejmuje uchwałę w sprawie "zasad", które to pojęcie interpretuje się w słowniku języka polskiego w sposób następujący: 1) "to na czym się coś zasadza, opiera; podwalina, oparcie, fundament, 2) reguła norma postępowania, prawa podstawowe." To słownikowe wyjaśnienie pojęcia "zasad" pozwala przyjąć, że w ustawowym pojęciu "zasad" udzielania stypendium dla uczniów i studentów nie mieści się możliwość powołania Komisji Stypendialnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2005 r. sygn. IV SA/Wr 82/05).
Natomiast w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. l OSK 540/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym ma wyłącznie charakter przepisu kompetencyjnego i przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to znaczy inne ustawy niż ustawa o samorządzie powiatowym, przekażą powiatowi określone zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada powiatu, a nie zarząd powiatu, czy też w odniesieniu do miast o statusie powiatu – prezydent miasta, będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania owych stypendiów. Przepis ten nie może jednak stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad przyznawania stypendiów." Tym bardziej przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia przedmiotowej uchwały w sprawie powołania Komisji Stypendialnej. Podobny pogląd prawny został też wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1288/07.
Sąd I instancji stwierdził, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, iż podstawy takiej nie mógł także stanowić pkt II ppkt 7 uchwalonego przez Radę Powiatu w M. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Regulaminu stypendiów dla uczniów szkół prowadzonych przez powiat, zgodnie z którym "Komisja Stypendialna odmawia przyznania stypendium, jeśli: uczeń nie spełnił wymogów formalnych (wniosek powinien złożyć na druku przygotowanym przez Wydział Oświaty i Promocji Starostwa Powiatowego w M.), wniosek zostanie wypełniony niekompletnie, zaistnieje brak merytorycznego uzasadnienia dla przyznania stypendium". W żadnym razie z jego treści nie wynika upoważnienie dla Rady Powiatu w M. do powołania Komisji Stypendialnej. Zauważono, iż w pkt II ppkt 3 powyższego Regulaminu wprawdzie postanowiono, że: "O przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium decydować będzie Komisja Stypendialna powołana przez Radę Powiatu, która obradować będzie raz w roku w celu rozpatrzenia wniosków", jednakże i ten przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Powiatu w M. z tego względu, że podstawę prawną działań rady powiatu mogą stanowić przepisy prawa administracyjnego rangi ustawowej uszczegółowiające normy kompetencyjne.
Z tych względów uchwalony przez Radę Powiatu w M. Regulamin stypendiów, nawet przy założeniu, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, nie mógł stanowić podstawy prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, pomijając już kwestię, że powyższy przepis Regulaminu nie został powołany w podstawie prawnej owej uchwały.
Zatem, jedynie ustanowiona expressis verbis w ustawie szczególnej norma kompetencyjna stwarza organowi stanowiącemu powiatu (gminy) podstawę prawną w zakresie uregulowania kwestii zasad, form i trybu udzielania pomocy materialnej uczniom. Z powyższego wynika, że powołanie przez Radę Powiatu M. Komisji Stypendialnej może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego.
Sąd podzielił także stanowisko i argumentację organu nadzoru, że Rada Powiatu M., powołując Komisję Stypendialną spoza grona radnych, istotnie naruszyła prawo, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie brzmiąca norma wskazująca, że członkiem komisji rady powiatu, zarówno stałej, jak i doraźnej, może być jedynie radny rady powiatu. Skoro ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje możliwości powołania w skład komisji rady powiatu osób spoza składu rady, to w skład Komisji Stypendialnej nie mogą wchodzić osoby wymienione w § 1 zaskarżonej uchwały.
Od powyższego wyroku Powiat M. złożył skargę kasacyjną i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył go w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w:
- 1) pominięciu pkt II ppkt 3 Regulaminu Stypendiów przyznawanych za wybitne osiągnięcia uczniom szkół, dla których powiat jest organem prowadzącym, ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Powiatu w M. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie Regulaminu stypendiów dla uczniów szkół prowadzonych przez powiat, w sytuacji, gdy norma ta znajduje zastosowanie i stanowiła samoistną podstawę do podjęcia przez Radę Powiatu w M. uchwały nr [...] w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których Powiat M. jest organem prowadzącym,
- 2) zastosowaniu art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i przyjęciu, że członkowie Komisji Stypendialnej mogli być powołani jedynie spośród grona radnych Powiatu M., podczas, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ww. przepis nie znajduje zastosowania, gdyż przedmiotowa Komisja jest organem kolegialnym, organizacyjnie niezależnym od Rady Powiatu i wobec tego nie może mieć charakteru stałej lub doraźnej komisji organu stanowiącego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa. W razie nieuwzględnienia żądania wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji.
Odnosząc się do stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sad Administracyjny, skarżący kasacyjnie zgadza się z tym, iż podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie może być powołany w jej podstawie przepis ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem norma ta nie udziela organowi stanowiącemu skarżącego upoważnienia do podejmowania uchwał o charakterze wykonawczym. Art. 12 pkt 10a nadaje radzie powiatu tylko kompetencje do uchwalania zasad udzielania stypendiów, które to uprawnienie zostało zrealizowane przez podjęcie uchwały z dnia 27 czerwca 2003 r., który to akt istnieje w obrocie prawnym i nie został zakwestionowany w trybie nadzoru. Stąd też wszelkie akty prawne o charakterze wykonawczym, znajdują umocowanie prawne w powołanym przepisie.
Skarżący jednak nie podziela pozostałej części argumentacji Sądu, w oparciu o którą oddalono skargę. W pierwszej kolejności nie zgodzono się z tym, iż uchwała z dnia [...] czerwca 2003 r. nie może być podstawą do wydania zaskarżonego aktu, bowiem Regulamin określający zasady przyzwania stypendiów został wprowadzony w życie na podstawie wyraźnie wyartykułowanej kompetencji, a zatem z poszanowaniem zasady zakazującej jej domniemania, którą jest zapis w pkt II ppkt 3 przedmiotowego Regulaminu, który jest wystarczającą i samoistną podstawą do podjęcia przez Radę Powiatu w M. zaskarżonej uchwały. Tymczasem Sąd pominął powołany przepis opierając się wyłącznie na fakcie błędnego zastosowania art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym. Wprawdzie skarżący omyłkowo nie powołał ww. postanowienia Regulaminu jako podstawy zaskarżonej uchwały, to Sąd miał wiedzę, że podstawa do jej podjęcia istnieje a mimo to pominął ten fakt.
Również niezasadne jest twierdzenie jakoby Rada Powiatu mogła powołać na członków Komisji Stypendialnej osoby wyłącznie spośród radnych, bowiem powołany organ kolegialny nie ma charakteru ani komisji stałej, ani doraźnej, nie jest ona powiązana w żaden sposób z Radą Powiatu, o czym przesądza przedmiot działalności, który nie mieści się w zakresie kompetencji organu stanowiącego powiatu. Rada uchwaliła zbiór zasad przyznawania stypendiów, nie można ona jednak rozstrzygać i stosować te zasady w oparciu o konkretne przypadki, bowiem to należy do kompetencji Komisji.
Ponadto o owej odrębności świadczy skład osobowy Komisji Stypendialnej, który z uwagi na odmienny obszar działania od obszaru działania Rady Powiatu nie musiał składać się wyłącznie spośród radnych. W konsekwencji nie był również obligowany do powoływania tego organu zgodnie z zasadami określonymi w Statucie Powiatu M. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, jednocześnie podtrzymując w całości wcześniejszą argumentację.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż przepisy regulaminu stypendiów ustanowionego uchwałą Rady Powiatu w M. nie mogły stanowić podstawy podejmowania przez tę Radę przedmiotowej uchwały. Sam fakt, iż regulamin przewidywał podjęcie określonych przez komisję stypendialną czynności nie może stanowić takiej samoistnej podstawy. Notabene skarżący Powiat w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnych argumentów prawnych odnoszących się do tego poglądu. Nie zakwestionował też prawidłowego i szczegółowo uzasadnionego stanowiska Sądu I instancji, iż jedynie przepisy rangi ustawowej mogą stanowić podstawę do podjęcia określonych uchwał przez Radę. Takiej podstawy nie mogą bowiem stanowić przepisy podustawowe, wydane nawet na podstawie ustawowego upoważnienia.
W takiej sytuacji stwierdzić należy, iż zarzut niezastosowania wskazanego przepisu regulaminu stypendiów jest całkowicie chybiony.
Niezasadny jest również zarzut błędnego zastosowania przez Sąd przepisów art. 17 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd odniósł się bowiem do stanowiska organu nadzoru zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, gdzie uznano, iż powołany przepis nie może również stanowić podstawy do powołania w drodze uchwały komisji stypendialnej. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe i wręcz zbieżne z poglądem skarżącego. Zarówno bowiem Sąd jak i skarżący uznali, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały. W związku z tym wręcz niezrozumiały jest zarzut kasacyjny w tym zakresie.
Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania aby poniesiono takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.