Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 820/14, oddalił skargę W. L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) w Warszawie zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [..] Warszawa Praga z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...], wydanej przez na rzecz A. L., dotyczącej przydziału osobnej kwatery stałej położnej w Warszawie przy ul. [...]. Zawiadomienie to zostało skierowane do A. L. oraz do W. L. W toku postępowania wyjaśniającego A. L. potwierdził fakt otrzymania innego lokalu mieszkalnego z zasobu WAM w Olsztynie, a następnie jego nabycie na własność.
Ponadto oświadczył, że nie jest rozwiedziony, a z żoną W. L. od 1993 r. pozostaje w separacji i nie utrzymuje żadnych kontaktów. W konsekwencji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 7 września 2010 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 8 lipca 1985 r. Decyzja została doręczona A. L. oraz adwokatowi P. S. jako pełnomocnikowi W. L. i stała się ostateczna.
W dniu 20 marca 2013 r. W. L., reprezentowana przez pełnomocnika adw. P. S. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. Jako podstawę wznowienia wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podano, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną strona nie była reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego zgodnie z art. 33 k.p.a. Pełnomocnictwo dla P. S., któremu doręczono decyzję, dotyczyło postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Warszawie i nie rozciągało się na inne postępowanie administracyjne. Doręczenie przedmiotowej decyzji osobie, która nie była pełnomocnikiem strony nie wywoływało skutków prawnych i jest tożsame z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia jego wznowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekł o odmowie jej uchylenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym twierdzenie, jakoby strona nie była reprezentowana w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2010 r. przez pełnomocnika P. S., zatem doręczenie decyzji pełnomocnikowi było prawidłowe i skuteczne, nie zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odwołaniu pełnomocnik zaprzeczył, aby reprezentował stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z [...] marca 2014 r., [...], na podstawie art. 138 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu podano, że pełnomocnik strony we wniosku o wznowienie postępowania nie uprawdopodobnił zachowaniu ustawowego terminu do złożenia wniosku. Z akt postępowania wynika, że W. L. wiedziała o toczącym się przed organem I instancji postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery z dnia 8 lipca 1985 r. Potwierdza to fakt skutecznego doręczenia jej w dniu 1 września 2010 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o przysługujących jej prawach strony. Strona po powzięciu informacji o toczącym się postępowaniu udzieliła pełnomocnictwa P. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] s.c.
Informacja o ustanowieniu pełnomocnika dotarła do organu I instancji w dniu 6 września 2010 r., kiedy aplikant adwokacka, na podstawie udzielonego jej upoważnienia przez adwokata stawiła się w organie celem zapoznania z aktami i złożyła do akt uwierzytelniony przez adwokata odpis pełnomocnictwa z dnia 5 maja 2010 r., udzielonego mu przez stronę. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że z tym momentem organ I instancji dowiedział się o istnieniu pełnomocnika w rozpatrywanej sprawie i był zobowiązany doręczyć mu decyzję. W tej sytuacji datą, w której strona uzyskała wiedzę o decyzji ostatecznej z 7 września 2010 r. był 14 września 2010 r. tj. dzień jej doręczenia pełnomocnikowi.
W konsekwencji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie błędnie uznał, że złożony przez stronę w dniu 20 marca 2013 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. został złożony w ustawowym terminie jednego miesiąca, liczonego od dnia uzyskania przez stronę informacji o tej decyzji, skoro miało to miejsce 14 września 2010 r., czyli ponad 2 lata wcześniej. W istocie termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczął bieg 15 września 2010 r. i upłynął w dniu 15 października 2010 r. Oznacza to, że wniosek skarżącej z dnia 20 marca 2013 r. o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. Oznacza to istnienie negatywnej przesłanki do wznowienia postępowania i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a., albowiem jego prowadzenie było od początku bezprzedmiotowe.
W skardze do sądu administracyjnego strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 7 września 2010 r., nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a ustalenia organów w tym zakresie są błędne. Adwokat P. S., któremu organ doręczył tę decyzję, był umocowany do działania w innym postępowaniu, w sprawie wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Warszawie na rzecz W. L. Organ arbitralnie i bezzasadnie uznał, że strona również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej jest reprezentowana przez pełnomocnika. Pełnomocnik strony podkreślił, że jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także tych, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (pełnomocnictwo ogólne), to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa do akt każdej ze spraw.
Takie pełnomocnictwo zostało zaś złożone jedynie w sprawie wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Skutków udzielenia pełnomocnictwa ogólnego nie można rozciągać na postępowania, w których takiego pełnomocnictwa nie złożono.
W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu opisano instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzono, że na podstawie materiału sprawy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż strona powzięła informację w wydaniu decyzji ostatecznej w dniu doręczania tej decyzji jej pełnomocnikowi, a także że strona była reprezentowana przez pełnomocnika. Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się odebrane w dniu 1 września 2010 r. przez W. L. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lipca 1985 r. (k-16 akt administracyjnych). Do akt tej sprawy została dołączona uwierzytelniona kopia pełnomocnictwa udzielonego przez W. L. adwokatowi P. S. do reprezentowania jej w postępowaniach przez sądami pierwszej i drugiej instancji, organami państwowymi, organami samorządu terytorialnego (k-21 akt administracyjnych) oraz upoważnienie udzielone przez adwokata aplikantce adwokackiej K. R. do reprezentowana W. L. w postępowaniu administracyjnym przed Wojskową Agencją Mieszkaniową (k-23 akt administracyjnych).
W dniu 6 września 2010 r. aplikantka, na podstawie udzielonego jej upoważnienia, zapoznała się z aktami sprawy, potwierdzając ten fakt własnoręcznie podpisanym oświadczeniem. Sąd I instancji stwierdził, że wobec treści złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa ogólnego, z którego nie wynikały jakiekolwiek ograniczenia pełnomocnika do działania w imieniu W. L., Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w Warszawie był zobligowany doręczyć decyzję adresowaną do strony właśnie jej pełnomocnikowi, co też nastąpiło w dniu 14 września 2010 r. (k-25 akt postępowania administracyjnego).
Sąd podkreślił, że doręczenie decyzji administracyjnej należycie umocowanemu pełnomocnikowi wywiera skutki prawne dla samej strony. W tej sytuacji złożenie wniosku o wznowienie postępowania niewątpliwie nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. i zaistniała przesłanka negatywna dla wznowienia postępowania. Skoro wadliwie doszło do wznowienia postępowania przez organ do tego właściwy, co ustalił organ odwoławczy, to prawidłowe jest uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 151 k.p.a. i umorzenie postępowania organu I instancji w całości.
W skardze kasacyjnej strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 212 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych skutkujące przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do skutecznego wznowienia postępowania,
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) w zw. z art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd zaakceptował błędne ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie. Adwokat P. S. w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 1985 r., do którego organ skierował decyzję z dnia [...] września 2010 r., nie reprezentował skarżącej i nie został w tym postępowaniu ustanowiony pełnomocnikiem zgodnie z art. 33 k.p.a. Pełnomocnik ten reprezentował skarżącą postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Warszawie na rzecz W. L. Decyzja z [...] września 2010 r. nie może zatem zostać uznana za prawidłowo doręczoną, stronie działającej bez pełnomocnika powinna być doręczona osobiście, czego zaniechano. Pełnomocnictwo ogólne powinno być złożone do akt konkretnej sprawy, nie można się powoływać na jego złożenie w innym postępowaniu.
Sąd I instancji naruszył art. 1 § 2 PrUSA w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli decyzji i oddalenie skargi, mimo że zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania. Nie dokonano oceny sytuacji faktycznej, z której wynika, że stronie nie zapewniono udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania skarżącej przez adwokata P. S. wraz z dalszym upoważnieniem dla substytuta – aplikantki K. R. Skoro w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji przydziału kwatery stałej złożono do akt pełnomocnictwo, to trudno uznać, że strona nie była reprezentowana przez pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w sprawie przepis ten finalnie nie miał zastosowania, wydane w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wobec umorzenia postępowania, nie dotyczyło badania przesłanki wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. określa jedną z przesłanek wznowienia postępowania, jaką jest pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu. Badanie przesłanki wznowienia następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., dopiero postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia. Organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadził badanie przesłanek, wydając następnie decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone, a organ odwoławczy umorzył postępowanie, stosując przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a. odnoszący się do kwestii terminu do złożenia wniosku o wznowienie.
Rozstrzygnięcie organów wydane w poszczególnych instancjach zostały zatem wydane na odmiennych podstawach prawnych, kontroli Sądu I instancji podlegała jednak decyzja ostateczna, a ta nie dotyczyła badania przesłanki wznowienia, lecz zachowania terminu do zgłoszenia wniosku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że również strona działająca przez pełnomocnika może być pozbawiona udziału w postępowaniu, poprzez pominięcie jej pełnomocnika. Kwestia ustalenia zatem, kiedy strona dowiedziała się o decyzji nie jest tożsama ze zbadaniem przesłanki wznowienia. Do umorzenia wznowionego postępowania nie doszło z tego powodu, że organ nie stwierdził przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz ze względu na negatywną przesłankę wznowienia związaną z terminem z art. 148 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miał w sprawie znaczenie jedynie w takim zakresie, w jakim art. 148 § 2 nakazuje liczyć termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis art. 148 k.p.a. nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.
Nie są także uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 1 § 2 PrUSA. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby kryterium kontroli zastosowanym przez ten Sąd nie była kwestia zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Sąd nie odwołał się w swej argumentacji do żadnych innych względów, niż przepisy prawa, nie mógł zatem naruszyć art. 1 § 2 PrUSA. Także skarga kasacyjna nie wskazuje, aby kontrola została przeprowadzona z naruszeniem granic wyznaczonych tym przepisem. Jak wskazano wyżej, nie ma także związku z przedmiotem i zakresem kontroli Sądu I instancji kwestia zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to że kwestii tej nie rozstrzygnięto nie może zatem stanowić zarzutu w stosunku do wydanego wyroku.
Nie są w końcu usprawiedliwione zarzuty odnoszące się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a dotyczące daty dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji ostatecznej. Data ta wynika ze zwrotnego dowodu doręczenia decyzji adwokatowi. W przypadku strony reprezentowanej przez pełnomocnika, data dowiedzenia się o decyzji przez tego pełnomocnika, jest datą dowiedzenia się o decyzji przez stronę. Natomiast fakt, że strona była w postępowaniu reprezentowana przez kwalifikowanego pełnomocnika znajduje potwierdzenie w aktach postępowania i został przyjęty w oparciu o uwzględnienie całego materiału dowodowego, zaś wnioski z niego wywiedzione nie są arbitralne. Nie jest przy tym zrozumiały argument skargi kasacyjnej podnoszony przez pełnomocnika, że pełnomocnictwo ogólne złożone w innym postępowaniu, nie mogło być w sprawie uznane przez organy jako podstawa działania pełnomocnika.
Organ odwoławczy bynajmniej nie powoływał się na dokument pełnomocnictwa złożony w innym postępowaniu, lecz na pełnomocnictwo złożone w sprawie objętej postępowaniem. Akta sprawy administracyjnej potwierdzają istnienie takiego pełnomocnictwa ogólnego z dnia 5 maja 2010 r., które zostało uwierzytelnione za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika i znajduje się w materiale sprawy, wraz z upoważnieniem dla aplikanta adwokackiego do zapoznania się z aktami. Na tej podstawie aplikantowi zostały zresztą akta udostępnione. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. Działanie w charakterze pełnomocnika wymaga od takiej osoby wykazania się pełnomocnictwem. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., to pełnomocnik dołącza do akt oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis, przy czym adwokat może sam uwierzytelnić odpis udzielonego pełnomocnictwa. W postępowaniu administracyjnym adwokat posłużył się pełnomocnictwem z 5 maja 2010 r., złożył je do akt i na tej podstawie uzyskał do nich dostęp.
Nie zakwestionował także faktu doręczenia mu decyzji i nie poinformował, że nie jest pełnomocnikiem strony w sprawie, co mogłoby wówczas umożliwić organom doręczenie decyzji bezpośrednio stronie. W tych okolicznościach wnioski przyjęte przez organ odwoławczy, odnoszące się do uznania, że strona była reprezentowana przez kwalifikowanego pełnomocnika, zostały przyjęte w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, a ocena tego materiału nie jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut zaniechania wnikliwej kontroli i poczynienia ustaleń faktycznych nie wskazano przy tym, jakie środki dowodowe zostały pominięte i z czego miałyby wynikać wnioski sugerowane przez pełnomocnika. Liczenie biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania od daty doręczenia decyzji ostatecznej pełnomocnikowi strony jest wobec powyższego uzasadnione.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od skarżącej kasacyjnie postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.