Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 95/15 oddalił skargę Z. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy N. w przedmiocie wniosku z dnia 23 marca 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie specjalnego zasiłku celowego.
W uzasadnieniu Sąd podał, że Z. W. w dniu 11 czerwca 2015 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy N. w zakresie rozpoznania przez ten organ "skargi" z dnia 23 marca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2015 r., którą przyznano skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości 150,00 zł na dofinansowanie do zakupu opału i żywności.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ opisał szczegółowo przebieg postępowania i wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu wskazanej wyżej "skargi", odmówiono uchylenia kwestionowanej przez stronę decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie jest zasadna.
Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu 12 marca 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "wezwanie do przekazania odwołań złożonych w dniu 4 marca 2015 r.". W związku z faktem, że pismo to zostało złożone w terminie uprawniającym do wniesienia odwołania, zostało one przekazane przez organ pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. pismem dnia 24 marca 2015 r.
W dniu 25 marca 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego nazwane "skargą" (datowane na 23 marca 2015 r.), w którym skarżący domagał się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r., przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Wójta Gminy N., pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r., przekazał skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Kolegium pismem z dnia 5 maja 2015 r. przekazało skargę do organu pierwszej instancji celem załatwienia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 13 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało nadto organowi pierwszej instancji pismo skarżącego zatytułowane "wezwanie", celem udzielenia odpowiedzi.
Pismem z dnia 19 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Wójta Gminy o przekazanie akt administracyjnych sprawy w związku ze złożonym przez skarżącego zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Akta te zostały przesłane do organu drugiej instancji wraz z pismem z dnia 29 maja 2015 r. Kierownik OPS w N. pismem z dnia 20 maja 2015 r. poinformował skarżącego o terminie wypłaty specjalnego zasiłku celowego, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2015 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]lutego 2015 r..
W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał stan przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uzasadniający uwzględnienie złożonej skargi. Sąd stwierdził, że wprawdzie decyzja nie została wydana w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., jednakże – jak wynika z przebiegu postępowania w sprawie, opóźnienie w wydaniu decyzji nie wynikało z przyczyn leżących po stronie organu – to wskutek działań samego skarżącego organ był zmuszony do podejmowania dodatkowych działań procesowych. Ponadto, skoro organ bez zbędnej zwłoki podejmował czynności zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego, to w świetle art. 35 § 5 k.p.a. okresy opóźnień w wydaniu decyzji nie podlegały doliczeniu do ustawowych terminów załatwiania spraw. Jakkolwiek zatem omyłkowo organ pierwszej przekazał pismo skarżącego nazwane "skargą" Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. celem rozpoznania, to okoliczność ta nie może prowadzić do stwierdzenia przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W., podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie niniejszej sprawy w ustawowo przewidzianym terminie z uwagi na dokonanie przez organ pierwszej instancji czynności pozostającej w sprzeczności z treścią art. 150 § 1 k.p.a. polegającej na przekazaniu pisma, którym to skarżący domagał się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji ostatecznej wydanej przez tenże organ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., podczas gdy właściwym do podejmowania czynności w przedmiotowej sprawie był wyłącznie Wójt Gminy N., które to działanie zostało podjęte bez zachowania należytej staranności, tym samym skutkowało zakończeniem postępowania administracyjnego w nierozsądnym terminie;
- 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez uchybienie przez organ pierwszej instancji obowiązkowi zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu niniejszej sprawy w ustawowo przewidzianym terminie, tym samym niepodaniu przyczyny zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy, co w ostateczności skutkowało naruszeniem przez organ zasady udzielania informacji stronie postępowania oraz zasady szybkości i prostoty postępowania;
- 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z powołaniem się na okoliczności nieznajdujące się w aktach sprawy, a to wskazanie, że wskutek działań skarżącego organ był zmuszony do podejmowania dodatkowych czynności procesowych związanych ze złożeniem przez skarżącego odwołania z dnia 4 marca 2015 r. od tożsamej decyzji w trybie zwykłym, podczas gdy złożone przez skarżącego odwołania dotyczyły decyzji nr [...], nie zaś decyzji ostatecznej wydanej przez Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2015 r. dlatego też dodatkowe działania podejmowane przez organ pierwszej instancji, nie mające związku z niniejszą sprawą, stanowią o przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania.
Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, alternatywnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, iż przekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przez Wójta Gminy N. pisma, w którym domagał się on wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego ostatecznej decyzji wydanej przez Wójta Gminy N. należy zdefiniować jako "omyłkę". Organ ten bowiem nagminnie popełnia liczne błędy proceduralne, które skutkują przewlekłością postępowania. Działań organu nie można nazwać omyłką, bowiem tego typu "omyłki" zdarzają się stosunkowo często w sprawach, które wszczynane są z inicjatywy skarżącego. Organ nie podjął tych działań, które winien podjąć, zaś przeprowadził szereg czynności, które świadczą o jego nienależytym zaangażowaniu w sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.
Naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że organ pierwszej instancji wbrew przepisowi art. 150 § 1 k.p.a. przekazał do Kolegium pismo z dnia 23 marca 2015 r., którym to skarżący domagał się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji ostatecznej wydanej przez Wójta Gminy N. i tym samym nie dochował należytej staranności w podejmowaniu czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego w rozsądnym terminie. Przepis art. 150 § 1 k.p.a. stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2015 r. właściwy był Wójt Gminy N..
Należy jednak stwierdzić, że błędne przekazanie przez organ pierwszej instancji pisma skarżącego z dnia 23 marca 2015 r. zawierającego żądanie wznowienia przedmiotowego postępowania do SKO w W. nie może samo w sobie stanowić o naruszeniu art. 150 § 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z wyjaśnień Wójta zawartych w odpowiedzi na skargę, Kolegium w dniu 5 maja 2015 r. zwróciło organowi pierwszej instancji wyżej wymienione pismo celem jego załatwienia, zaś postanowieniem z [...] maja 2015 r. Kierownik OPS w N. wznowił postępowanie. Zatem ostatecznie postępowanie zostało wznowione przez właściwy organ, zgodnie z treścią art. 150 § 1 k.p.a. Nieuprawnione jest również twierdzenie, że działania Wójta charakteryzują się brakiem dołożenia należytej staranności w prowadzeniu postępowania, co miało bezpośredni wpływ na niezakończenie sprawy w terminie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący po wydaniu przez Wójta Gminy N. decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. składał do organu szereg pism, do których organ zobowiązany był się odnieść.
I tak w dniu 4 marca 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie", które 11 marca 2015 r. zostało przekazane do Kolegium. Następnie w dniu 12 marca 2015 r. skarżący wniósł pismo zatytułowane "wezwanie", w którym żądał przekazania do SKO w L.odwołań z dnia 4 marca 2015 r. Pismo to ze względu na swoją treść zostało zakwalifikowane przez Wójta jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i w dniu 24 marca 2015 r. przekazane Kolegium. Ponadto w dniu 19 marca 2015 r. skarżący złożył "skargę" adresowaną do WSA w Lublinie w sprawie nieprzekazania odwołań od decyzji Wójta złożonych 4 marca 2015 r. W dniu 25 marca 2015 r. Wójt Gminy N. przekazał skargę Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Wyżej opisane działania skarżącego niewątpliwie przyczyniły się do tego, że organ zmuszony był do podejmowania dodatkowych czynności procesowych, które jak wynika z zestawienia dat, dokonywane były bez zbędnej zwłoki.
Nie można zatem uznać, że organ, choć błędnie przekazał Kolegium pismo skarżącego z dnia 23 marca 2015 r., działał opieszale i niesprawnie. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności omawianego zarzutu.
Odnośnie zaś do naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., wyjaśnić należy, że o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag uznać należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora. Skarżący kasacyjnie ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że organ uchybił obowiązkowi zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wykazując przy tym, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy nie wykazał istnienia związku przyczynowego między brakiem zawiadomienia go o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w terminie a oddaleniem przez Sąd skargi na przewlekłość w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie była to okoliczność stanowiąca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Chybiony jest również ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, czyli zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wskazany w cytowanym przepisie obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego obowiązku doszłoby wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko Sądu, że na skutek działań samego skarżącego organ był zmuszony do podejmowania dodatkowych czynności procesowych należy rozpatrywać w kategorii oceny stanu faktycznego (która to ocena została zresztą w tym zakresie uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową), nie zaś w kontekście badania, czy Sąd orzekł na podstawie akt sprawy.
Przepis art. 133 p.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona. Należy ponadto podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrażając pogląd co do wpływu działań podejmowanych przez skarżącego na brak zakończenia postępowania w terminie nie wskazał, że chodzi konkretnie o odwołanie z dnia 4 marca 2015 r. Wywody skarżącego, oparte jak sam twierdzi na przypuszczeniach, że Sąd miał zapewne na myśli wniesienie odwołania z dnia 4 marca 2015 r., które jednak nie dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy N. [...]lutego 2015 r., są zatem niezrozumiałe i nie znajdują potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.