Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1033/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 589/20 oddalił sprzeciw A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...], dalej jako "Spółka", od decyzji Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z [...] listopada 1974 r. Naczelnik Gminy [...] zezwolił Zakładowi Energetycznemu w [...] na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji [...] -[...] w miejscowości [...] przebiegającej m.in. przez działkę nr [...], będącą własnością F.W. i J.W.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] z [...] czerwca 1991 r. spadek po F.W., zmarłym dnia [...] r. nabyli: żona J.W. w 1/4 części spadku oraz zstępni: A.W., I.W., A.K., K.H. i B.M. - każdy z nich w 3/20 części spadku, z tym, że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym położonym w [...] opisanym w KW [...] Oddziału Państwowego Biura Notarialnego w [...] z siedzibą w [...] dziedziczy z mocy ustawy żona J.W. w 3/16 częściach spadku oraz zstępni: A.W., I.W., B.M., A.K. - każdy z nich w 3/16 częściach spadku.

Z wnioskiem o wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (obecnie działki nr [...][...][...]) wystąpił w dniu 31 grudnia 2018 r. A.W.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania wskazując, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych jedynymi uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za zdarzenia zaistniałe pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej u.z.t.w.n., są właściciele nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, zaś wnioskodawca jest spadkobiercą byłych właścicieli.

W odwołaniu A.W. zarzucił naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 2 w związku z art. 21 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew stanowisku Spółki nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Natomiast odnosząc się do kluczowej kwestii w sprawie, tj. kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z przedmiotowym roszczeniem (zauważając rozbieżność stanowisk w tej kwestii), Wojewoda stanął na stanowisku, że ustalenie i wypłata odszkodowania za ograniczenie prawa własności należy się nie tylko osobom, którym zostało ograniczone to prawo, ale także ich spadkobiercom, przy czym prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie wnioskodawca - jako spadkobierca właściciela nieruchomości - jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Wojewoda uznał przy tym, że prawo do odszkodowania przysługuje każdemu ze spadkobierców w odpowiedniej części i jeżeli chcieliby oni takowe otrzymać, to nie ma przeszkód, aby sami z takim wnioskiem wystąpili lub dołączyli się już do trwającego postępowania.

Dalej Wojewoda wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości, przy czym w jego ocenie Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia takiej decyzji. Przede wszystkim Wojewoda uznał za niezbędne posiadanie w materiale dowodowym oświadczeń wnioskodawcy o nieprzyznaniu mu lub jego spadkodawcy w przeszłości takiego odszkodowania.

Ponadto zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji powinien wystąpić do właściwego miejscowo Sądu Rejonowego o sprawdzenie, czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy z 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego w związku z ewentualną odmową przyjęcia odszkodowania. Kolejną kwestią na którą zwrócił uwagę organ drugiej instancji był obowiązek zlecenia wykonania i przeanalizowania operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, którego sporządzenie na etapie postępowania przez organem drugiej instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 k.p.a.

Spółka wniosła do WSA sprzeciw od powyższej decyzji. W ocenie Spółki brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że sprzeciw podlegał oddaleniu – zdaniem WSA decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione.

Rozpoznając sprawę WSA uznał, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., dlatego też w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej, to zgłoszone przez spadkobiercę właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Ponadto WSA stwierdził, że roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie ulega przedawnieniu, zatem nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Odnośnie kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie przez spadkobierców osoby wywłaszczonej WSA wskazał, że konsekwentnie stoi na stanowisku, zgodnie z którym odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom. Dalej podniósł, że stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w podjętej przez NSA uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20. Tym samym za słuszną WSA uznał ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował przy tym, że z uwagi na przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ pierwszej instancji, z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego nie wynika, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (Starosta [...] błędnie uznając, że ze względu na wystąpienie z wnioskiem przez spadkobiercę byłego właściciela, brak jest podstaw prawnych do ustalenia przedmiotowego odszkodowania, w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej).

Sąd ten przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. WSA zgodził się też z Wojewodą, że przedmiotowy wniosek dotyczy wyłącznie uprawnienia odszkodowawczego przysługującego A.W., a nie pozostałym spadkobiercom po F.W., gdyż każdemu z uprawnionych przysługuje własne, a nie wspólne, roszczenie odszkodowawcze, odpowiadające jego udziałowi w spadku. Za niezasadny WSA uznał zarzut sprzeciwu mówiący, że skoro organ pierwszej instancji nie wzywał strony do przedstawienia uwierzytelnionej decyzji Naczelnika z dnia [...] listopada 1974 r., to stanowisko organu odwoławczego dotyczące nieprzedstawienia tego dokumentu jest niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.",
2. 2. art. 151a § 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a., 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 § 2 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przeprowadzenie w sprawie rozprawy oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Zatem ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo przyjął, że braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Wojewodę, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ponadto z uwagi na przedmiot i charakter niniejszej sprawy konieczne było, oprócz rozważenia podstawowych przesłanek uregulowanych w art. 138 § 2 k.p.a., odniesienie się do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji (zakres postępowania wyjaśniającego determinowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek spadkobiercy właściciela spornej nieruchomości o przyznanie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości, w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (obecnie działki nr [...][...][...]), na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1974 r. był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. Różnica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii dotyczy w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Ww. uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności.

W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania).

Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

WSA zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na błędne określenie przez organ pierwszej instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie ustalił czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ pierwszej instancji, bowiem determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik.

Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzać organ pierwszej instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez WSA, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., I OSK 2503/20, wyrok NSA z 20 maja 2021 r., I OSK 2651/20).

Z uwagi na powyższe nie mogły zostać uwzględnione zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, tj. zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a., "poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a." oraz zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA sprzeciwu Spółki.

Na marginesie należy wskazać, że art. 151a p.p.s.a. ma charakter wynikowy (podobnie jak analogiczny art. 151 p.p.s.a) i jego zastosowanie jest uzależnione od stwierdzenia bądź niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.