Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. K., uchylił postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu [...] lipca 2008 r. mjr S. K. wystąpił do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w sprawie wykonywania obowiązków operacyjno - rozpoznawczych przez oddelegowanego do Służby Kontrwywiadu Wojskowego żołnierza zawodowego Wojska Polskiego w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Strona wskazała, iż w latach 1998 - 2006 pozostawała w strukturach WSI, nieprzerwanie otrzymując dodatek specjalny związany z wykonywaniem czynności operacyjno - rozpoznawczych. Mimo zniesienia Wojskowych Służb Informacyjnych z dniem [...] września 2006 r., dodatek ten nadal nieprzerwanie otrzymuje. Skutkiem otrzymywania dodatku specjalnego, zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U.Nr 141, poz. 1497), winno być podwyższenie składek emerytalnych.
Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, na podstawie art. 123, art. 219 w zw. art. 217 § 2 pkt 2 kpa, odmówił uwzględnienia żądania, powołując się na obawę ujawnienia tajemnicy państwowej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że o przedmiotowe zaświadczenie może wystąpić Wojskowe Biuro Emerytalne.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. K. podniósł, iż nie żądał on wydania zaświadczenia dotyczącego informacji niejawnych, tj. wskazania szczegółowych danych dotyczących wykonywanych przez niego czynności, a wnioskował jedynie o wydanie zaświadczenia stanowiącego ogólne potwierdzenie faktu realizowania przez niego czynności operacyjno - rozpoznawczych.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego utrzymał w mocy własne postanowienie, ponownie podkreślając, iż wydanie imiennego zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych może stanowić naruszenie przepisów o ochronie informacji niejawnych.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący podał, iż jeżeli wydanie zaświadczenia żądanej przez niego treści w istocie budzi wątpliwości, co do ujawnienia informacji niejawnych, organ może wydać mu zaświadczenie innej treści. Podał, iż dla osiągnięcia wskazywanych przez niego celów wystarczające jest zaświadczenie organu, iż "na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych w okresie od dnia 1 października 2006 r. do dnia 14 lipca 2008 r. spełniał warunki uzasadniające otrzymywanie dodatku operacyjnego do uposażenia zasadniczego".
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zauważył, iż skarżący miał interes prawny do ubiegania się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez niego czynności operacyjno – rozpoznawczych, jako że posłużyć ono miało podwyższeniu w przyszłości emerytury wojskowej. Poddał także rozważaniom zagadnienie, czy żądane zaświadczenie dotyczyło informacji, które ze względu na treść art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z pkt 18 załącznika nr 1 do ustawy nie mogły zostać ujawnione.
Analizując brzmienie przytoczonych wyżej przepisów Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż zakaz ujawniania dotyczy funkcjonariuszy, którzy realizują czynności operacyjno – rozpoznawcze, nie zaś tych, którzy takie czynności realizowali, ale już ich nie wykonują. Sąd zwrócił także uwagę, iż organy wcześniej wydały skarżącemu zaświadczenie, z którego wynika wprost rodzaj czynności, za które S. K. otrzymywał dodatek specjalny.
Wskazał ponadto, iż organy administracji pełnią rolę służebną wobec obywatela, a do ich obowiązków należy podejmowanie działań, które umożliwiają pozytywne załatwienie wniosku strony. Stąd, jeżeli organ miał wątpliwości, co do możliwości określenia w zaświadczeniu rodzaju czynności według żądania, mógł uczynić to w inny sposób, jak to sugerował skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem organ wszelkie wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść strony, pomijając jej wnioski, co narusza zasadę, o której mowa w art. 8 kpa.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty:
- 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z pkt 18 załącznika nr 1 do ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez przyjęcie, że dane identyfikujące lub mogące doprowadzić do identyfikacji żołnierzy i funkcjonariuszy służb podlegają ochronie wyłącznie w czasie, gdy realizują oni czynności operacyjno – rozpoznawcze, natomiast ochroną nie są objęte dane osób, które zadania takie wykonywali w przeszłości;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 219 kpa i art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z pkt 18 załącznika do ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że wniosek skarżącego miał inną treść niż wynika to z materiału zgromadzonego w sprawie, a wydanie zaświadczenia nie naruszyłoby postanowień ustawy o ochronie informacji niejawnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych wprowadza wieczystą ochronę danych identyfikujących funkcjonariuszy i żołnierzy służb specjalnych, w tym również Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Skoro zaś ustawodawca ustanowił dla tych danych wyjątkową i wyższą niż dla zwykłej tajemnicy państwowej ochronę, to w żaden sposób nie można uznać, iż dane te podlegają ochronie tylko wówczas, gdy osoby aktualnie realizują czynności operacyjno – rozpoznawcze. Ponadto, gdyby intencją ustawodawcy była ochrona danych jedynie obecnych funkcjonariuszy i żołnierzy, to posłużyłby się on zwrotem "którzy realizują/wykonują czynności operacyjno – rozpoznawcze". Zdaniem organu brzmienie przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest jasne i prowadzi do wniosku, iż gwarantuje bezterminową ochronę danych osób wykonujących określone czynności.
Autor skargi kasacyjnej nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż skarżący wnosił o wydanie jakiegokolwiek zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, gdyż z akt sprawy wynika wprost, że żądał on wydania zaświadczenia o wykonywaniu czynności operacyjno – rozpoznawczych w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Sąd I instancji zarzucił organowi naruszenie art. 217 § 1 kpa, podczas gdy nie wziął pod uwagę treści art. 219 kpa, który uprawnia do niewydania zaświadczenia w ogóle albo o żądanej treści. Ten ostatni przypadek ma miejsce, gdy wydanie zaświadczenie o żądanej treści naruszałoby przepisy innych ustaw.
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w kolejnych pismach kierowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. K. wskazywał na kuriozalność sytuacji, w której SKW zasłania się tajemnicą państwową, uniemożliwiając odzwierciedlenie drogi służbowej i wysokości pensji funkcjonariuszowi chcącemu udokumentować uprawnienia emerytalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna posiada częściowo usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Złożona skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut błędnego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego i przyjęcie, iż wniosek skarżącego miał inną treść niż to wynika z materiału dowodowego. Pełnomocnik wnoszącego środek zaskarżenia wskazał, iż nie sposób zgodzić się z argumentem Sądu I instancji, że skarżący wnosił jedynie o potwierdzenie wykonywania czynności operacyjno - rozpoznawczych, skoro z treści wniosku wynika wyraźnie, że wnosił on o wydanie zaświadczenia o wykonywaniu tychże czynności w okresie od dnia 1 października 2006 r. do 14 lipca 2008 r.
Tak sformułowany i uzasadniony zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony, jako że w znacznej mierze jest on wynikiem błędnego odczytania motywów uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.
Nie ulega wątpliwości, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotem żądania S. K. z dnia [...] lipca 2008 r. było wydanie "zaświadczenia o wykonywaniu czynności operacyjno – rozpoznawczych w okresie od [...] października 2006 r. do [...] lipca 2008 r." Taki zakres żądania strony stanowił okoliczność faktyczną przyjętą bezsprzecznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako podstawa dla dokonywanej oceny prawnej (str. 1 uzasadnienia wyroku). Na gruncie takiego stanu faktycznego Sąd I instancji wskazał, iż "jeżeli organy orzekające w sprawie miały wątpliwości, co do możliwości określenia w zaświadczeniu wprost rodzaju czynności, za które strona otrzymywała dodatek specjalny, to mogły takie czynności określić w inny sposób". Odwołując się jednocześnie do treści wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy, w którym także skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał tym samym, iż intencją wnioskodawcy nie było, aby w treści zaświadczenia zostały wymienione konkretne czynności wykonywane we wskazanym przedziale czasowym, lecz aby potwierdzało ono jedynie fakt wykonywania takich czynności.
W konsekwencji nie znajduje odzwierciedlenia w treści zaskarżonego wyroku zarzut autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji stwierdził, że skarżący wnosił jedynie o "jakiekolwiek" potwierdzenie wykonywania czynności operacyjno - rozpoznawczych, podczas gdy z treści wniosku wynika wyraźnie, że wnosił on o wydanie zaświadczenia o wykonywaniu tychże czynności w okresie od dnia 1 października 2006 r. do 14 lipca 2008 r. Reasumując tę cześć rozważań należy stwierdzić, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut, że Sąd i instancji błędnie przyjął inną treść wniosku strony o wydanie zaświadczenia niż to wynika z materiału dowodowego. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, że skarżący w skardze do Sądu I instancji w sposób odmienny określił jakiego zaświadczenia by oczekiwał. Nastąpiło to jednak na etapie postępowania sądowego i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z pkt 18 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że dane identyfikujące lub mogące doprowadzić do identyfikacji żołnierzy i funkcjonariuszy służb podlegają ochronie wyłącznie w czasie, gdy realizują oni czynności operacyjno – rozpoznawcze.
Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacje niejawne stanowiące tajemnicę państwową podlegają ochronie, w sposób określony ustawą, przez okres 50 lat od daty ich wytworzenia. Natomiast, zgodnie z przepisem ust. 2 pkt 1, bez względu na upływ czasu chronione pozostają dane identyfikujące funkcjonariuszy i żołnierzy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz byłego Urzędu Ochrony Państwa i byłych Wojskowych Służb Informacyjnych wykonujących czynności operacyjno – rozpoznawcze. Dane identyfikujące lub mogące doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy i żołnierzy wyżej wymienionych służb realizujących czynności operacyjno – rozpoznawcze stanowią tajemnicę państwową i mogą być oznaczone klauzulą "ściśle tajne".
Dokonując wykładni powyższych przepisów, Sąd I instancji przyjął, iż rozumienie przepisu determinuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, użytym w formie imiesłowu czasu teraźniejszego, wyrażeniem "realizujących/wykonujących" czynności operacyjno – rozpoznawcze. Założenie to doprowadziło Sąd I instancji do uznania, iż ochrona danych identyfikujących dotyczy tylko funkcjonariuszy "czynnych", czyli takich, którzy aktualnie wykonują czynności operacyjno – rozpoznawcze, nie zaś funkcjonariuszy wykonujących czynności w przeszłości.
Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie metoda wykładni nie zasługuje na aprobatę, gdyż prowadzi do wniosków, które nie znajdują odzwierciedlenia w brzmieniu samych przepisów, które tej wykładni podlegały.
Otóż, zasadą przyjętą przez ustawodawcę w art. 25 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest objęcie ochroną informacji niejawnych, którym nadano status tajemnicy państwowej przez okres lat 50. Szczególnej ochronie podlegają natomiast informacje, o których mowa w ust. 2 tego artykułu. Objęte są one bowiem ochroną bezterminową, co oznacza, iż ograniczenia związane z jej udostępnianiem obowiązują bez względu na upływ czasu. Powyższe zasady wynikają bezpośrednio z brzmienia przepisów, skutkiem czego nie jest dopuszczalne takie odczytywanie treści poszczególnych wyrażeń w nich zawartych, które pozostają w sprzeczności z istotą wprowadzonych regulacji. Nie podlega natomiast dyskusji, iż wyłączenie spod ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy po zakończeniu czynności operacyjno – rozpoznawczych godzi bezpośrednio w zasadę wieczystej ich ochrony.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, stoi na stanowisku, iż rygorom związanym z ochroną tajemnicy państwowej podlegają również informacje, których potwierdzenia w formie zaświadczenia żąda S. K.. Z treści art. 25 ust. 2 i pkt 18 załącznika nr 1 do ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, iż przedmiotem ochrony są dane identyfikujące lub mogące doprowadzić do identyfikacji funkcjonariusza lub żołnierza określonych służb. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie ustawy o ochronie informacji niejawnych, za dane umożliwiające identyfikację funkcjonariusza podlegające ochronie należy uznać każdą informację, która pozwala na powiązanie danej osoby z faktem wykonywania czynności operacyjno – rozpoznawczych na rzecz Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Nie może zaś przy tym ulegać wątpliwości, że potwierdzenie w formie zaświadczenia, wydawanego w trybie art. 217 kpa, faktu wykonywania przez konkretną osobę czynności operacyjno – rozpoznawczych na rzecz służb specjalnych stanowi ujawnienie informacji stanowiącej tajemnicę państwową, której obieg z chwilą wydania zaświadczenia zostałby de facto wyłączony spod rygorów ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Tymczasem nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, iż nie leży w interesie Państwa ujawnianie okoliczności dających podstawę do identyfikacji funkcjonariuszy wykonujących czynności operacyjno – rozpoznawcze, także w przeszłości, gdy zważy się na specjalny charakter Służby Kontrwywiadu Wojskowego wynikający z jej zadań, określonych w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709 z późn. zm.). W konsekwencji należy uznać, iż Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.
Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się bezskuteczny, a jednocześnie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z pkt 18 załącznika nr 1 do ustawy o ochronie informacji niejawnych okazał się usprawiedliwiony, powstała w sprawie możliwość zastosowania art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanego przepisu uchylił zatem zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę S. K. orzekł o jej oddaleniu.