Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 751/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 19 maja 2014 r. nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że raportem z dnia 29 stycznia 2013 r. P.M. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej za lata 2001 - 2011 w związku z wykonywaniem czynności w warunkach wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.".
Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, wydał P.M. zaświadczenie potwierdzające, że w latach 2007 - 2011 wykonywał co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia 19 maja 2014 r., na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez P.M. służby w latach 2001-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano kontroli akt osobowych P.M. oraz analizy materiałów będących w posiadaniu Komendy Miejskiej Policji we [...] oraz Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji. Zgromadzona dokumentacja nie potwierdziła jednak uczestnictwa wnioskodawcy (w latach 2001-2006) w czynnościach bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu w ilości wskazanej w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uniemożliwiając tym samym Komendantowi Głównemu Policji wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
W dniu 30 maja 2014 r., z zachowaniem ustawowego terminu, P.M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Komendanta Głównego Policji powyższego postanowienia.
Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Główny Policji - mając na uwadze, iż w dniu 3 czerwca 2014 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 736) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), zgodnie z którym § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we [...] z prośbą o spowodowanie ponownego dokonania analizy posiadanych dokumentów z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego.
W treści stanowiska z dnia 15 grudnia 2014 r. Komendant Miejski Policji we [...] wskazał, iż w KMP we [...] zebrano dokumenty dotyczące działalności [...], której członkiem był P.M., za cały okres jej istnienia, tj. od dnia 16 listopada 2000 r. do dnia 31 maja 2011 r. Cele wymienionej grupy doprecyzowane zostały w decyzjach Komendanta Miejskiego Policji we [...] nr [...] z dnia 16 listopada 2000 r. oraz nr [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie powołania i funkcjonowania [...] w ramach Komendy Miejskiej Policji we [...]. Członkowie wymienionej grupy byli przygotowani do wykonywania działań i interwencji o podwyższonym ryzyku, a w szczególności tzw. zadań specjalnych, tj. zatrzymywanie i konwój szczególnie niebezpiecznych przestępców, ochrona VIP-ów itp. Wskazał także, że w związku z faktem, iż P.M. wniósł o wydanie zaświadczenia za lata 2001-2006, na podstawie ujawnionej dokumentacji oraz oświadczeń wymienionego można stwierdzić, iż brał on udział:
- - w roku 2001 w wykonywaniu co najmniej 6 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2014 r.);
- - w roku 2003 w wykonywaniu co najmniej 15 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w dniach: [...];
- - w roku 2004 w wykonywaniu co najmniej 10 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2014 r.);
- - w roku 2005 w wykonywaniu co najmniej 20 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2014 r.;
- - w roku 2006 w wykonywaniu co najmniej 29 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2014 r.).
Jednocześnie Komendant Miejski Policji we [...] wskazał, iż dokumentacja dotycząca działalności [...] za 2002 r. została przesłana do składnicy akt Komendy Miejskiej Policji we [...] za spisem z roku 2003, nr [...] i wybrakowana protokołem brakowania nr [...] z dnia 28 czerwca 2006 r.
Mając na względzie powyższe Komendant Główny Policji wskazał, iż w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Organ zauważył, iż zgodnie z treścią ww. przypisu niewystarczającym jest wykonywanie jakichkolwiek zadań służbowych w określonym wymiarze. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że funkcjonariusz powinien, w czasie wykonywania obowiązków służbowych, podejmować co najmniej 6 razy w ciągu roku określone czynności albo interwencje w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych P.M., ani z żadnej innej dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby ww. w latach 2001-2006 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w ilości wskazanej w tym przepisie prawa.
Dokumenty, na podstawie których potwierdzono udział P.M. w "działaniach specjalnych" zawierają jedynie wykaz takich działań, do których byli odprawiani członkowie [...] Komendy Miejskiej Policji we [...]. W dokumentach tych brak jest natomiast opisów konkretnych działań i zdarzeń, w jakich uczestniczyła grupa. Tym bardziej z przekazanej dokumentacji nie wynika, jakie czynności w poszczególnych "działaniach specjalnych" wykonywał P.M.. Z kolei sam fakt, iż ww. powołany był do [...] KMP we [...], nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Końcowo organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1175/12, uznał, że w takim stanie faktycznym, jaki ustalono w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia. Uwzględniając jednak, że sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd, organ zaznaczył, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - jest w istocie tożsame.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł P.M..
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i podzielił stanowisko skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 i art. 107 § 3, do którego odsyła art. 126 k.p.a., w związku z art. 218 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem mówić o pełnej i rzetelnej ocenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego stwierdzono brak możliwości potwierdzenia pełnienia przez skarżącego służby w latach 2001 - 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.) - z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (publ. OTK-A 2014/5/56).
Przepis § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowił, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Trybunał Konstytucyjny powołanym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. orzekł, że § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że Komendant Główny Policji powołując się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, pominął wskazania interpretacyjne przyjmując de facto za wzorzec oceny przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu nakazującym poszukiwanie bezpośredniego związku przyczynowego z czynnościami służbowymi podejmowanymi przez skarżącego. Organ wydaje się nie dostrzegać potrzeby analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o ustawową szerszą znaczeniowo przesłankę szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.
W ocenie Sądu I instancji, nie do zaakceptowania przy tym jest stanowisko organu, który stwierdza, iż sam fakt, że skarżący powołany był do [...] KMP we [...] nie stanowi jeszcze podstawy uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, w sytuacji, gdy w "Stanowisku" Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r. wykazane zostały odrębnie dla poszczególnych lat w okresie 2001 - 2006 (z wyjątkiem 2002 r.) tzw. zadania specjalne rzeczywiście realizowane przez ww. Grupę. Ponadto Sąd I instancji nie zgodził się z organem, że brak jest opisów działań i zdarzeń, w jakich uczestniczył skarżący w ramach działań [...]. O ile w istocie nie w każdym przypadku wskazano dokładnie jaki był cel i przedmiot interwencji - dotyczy to zwłaszcza roku 2003 - to jednak w wielu przypadkach (w szczególności w odniesieniu do roku 2001, 2004, 2005 i 2006) wskazano precyzyjnie datę i godzinę realizacji zadania specjalnego, podano z jaką komórką zadanie to było przeprowadzane, jakie czynności operacyjne i z jakim skutkiem zostały dokonane. Dla przykładu Sąd I instancji wskazał, iż w 2001 r. skarżący brał udział w wykonywaniu zadań specjalnych m.in. w dniach: [...]
Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że w treści ww. "Stanowiska" KMP we [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. wskazano, że celem działania [...], w której skarżący pełnił służbę jako funkcjonariusz KMP we [...] w okresie od 16 listopada 2000 r. do 31 maja 2007 r., było m.in. dokonywanie zatrzymań niebezpiecznych przestępców, zabezpieczanie konwojów niebezpiecznych przestępców i mienia znacznej wartości, podejmowanie interwencji, w realizacji których niezbędne było specjalistyczne przeszkolenie lub ponadnormatywne (specjalistyczne) wyposażenie. Członkowie [...] byli przygotowani do wykonywania zadań i interwencji o podwyższonym ryzyku.
Powyższe znajduje również potwierdzenie w treści wniosku [...] z dnia 23 stycznia 2007 r. o podwyższenie skarżącemu mnożnika kwoty bazowej uposażenia i dodatku służbowego, w którym stwierdza się, że [...] wykorzystywana jest do zabezpieczeń na terenie [...], jak również bierze udział w realizacjach o podwyższonym ryzyku życia i zdrowia. W trakcie codziennych, rutynowych czynności operacyjnych funkcjonariusze Sekcji w [...] KMP we [...] narażeni są na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Praca w tej Sekcji jest specyficzna, niesie za sobą niejednokrotnie nieodwracalne skutki, gdyż funkcjonariusze mają do czynienia z osobami chorymi, nosicielami różnych niebezpiecznych chorób, jak również z osobami, które mogą być pod działaniem różnych środków odurzających. Oczywistym jest, że opinia ta odnosi się do poprzednich lat służby skarżącego i co więcej znajduje potwierdzenie w opisie ww. zadań specjalnych. Tym bardziej nie można więc przyjąć, że podczas wykonywania ww. zadań istniało jedynie potencjalne, nie zaś realne i konkretne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza.
Sąd I instancji podkreślił, iż powyżej wskazanych okoliczności i argumentów Komendant Główny Policji nie wziął pod uwagę wydając zaskarżone postanowienie. Odwołał się natomiast do końcowej opinii Komendanta Miejskiego Policji we [...] zawartej w ww. "Stanowisku", iż "niemożliwe jest potwierdzenie, że P.M. uczestniczył w latach 2001 - 2006 w wykonywaniu zadań i czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Odnośnie tej ostatniej kwestii Sąd zaznaczył, że ostatecznej oceny w przedmiotowym zakresie powinien dokonać Komendant Główny Policji - jako organ wydający zaskarżone postanowienie - na podstawie pełnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Ponadto nie sposób nie dostrzec, że Komendant Miejski Policji we [...] uprzednio prezentował stanowisko przeciwne, a mianowicie, że analiza dokumentacji prowadzi do wniosku, że ww. funkcjonariusz - jako członek [...] KMP we [...] - w latach 2001, 2003 - 2006 uczestniczył w wykonywaniu co najmniej 6 razy w ciągu roku zadań specjalnych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu - tak w piśmie z dnia 7 października 2014 r. oraz w "Stanowisku" z dnia 15 grudnia 2014 r.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, Komendant Główny Policji winien dokonać szczegółowej analizy zestawienia działań specjalnych wskazanych w "Stanowisku" KMP we [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. za poszczególne lata działalności P.M. w ramach [...] KMP we [...] i jednoznacznie stwierdzić, czy istnieją podstawy do wydania zaświadczenia, iż skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, czy też nie. Organ uwzględni przy tym dokonaną powyżej ocenę prawną oraz dyrektywy interpretacyjne wynikające z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że być może nie wszystkie spośród wymienionych w ww. "Stanowisku" działania [...] należy uznać za czynności, o których mowa w ww. przepisie.
Dotyczy to w szczególności zabezpieczania wizyt VIP-ów, czy imprez sportowych, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy w kontekście wskazanych powyżej "zadań specjalnych" i okoliczności ich realizacji.
Konkludując Sąd stwierdził, że stwierdzone naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego skutkowały uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art, 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania wyżej wskazane normy prawne, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, bowiem Sąd I instancji błędnie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., podczas gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd ten stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia polegające na przeprowadzeniu w uzasadnieniu procesu wykładni treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., mimo uchylenia postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co w kontekście obowiązku wskazania kierunku postępowania czyni dany wyrok niewykonalnym;
4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej zwanej P.u.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k,p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. został powiązany z przepisem wynikowym, którym jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wskazać należy, iż w/w przepisy nie pozostają ze sobą w związku. Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa procesowego. W uzasadnieniu wyroku zawarto szerokie omówienie stanu faktycznego i okoliczności sprawy. Wyrok zawiera wytyczne co do dalszego postępowania.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro przepisy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem).
Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem.
Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca także naruszenie przepisu art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 15, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k,p.a. stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalał stanu faktycznego w sprawie, a jedynie dokonując oceny legalności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 3 marca 2015 r. stwierdził, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ obarczone jest wadami w postaci naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdza trafność stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest przekonywującej argumentacji, iż skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2015 r. Zwrócić należy uwagę, że analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie doprowadziła Sąd I instancji do przekonania, że organ nie przeprowadził w sposób wnikliwy i szczegółowy oceny dokumentacji mogącej zawierać dane o zdarzeniach wypełniających przesłanki mającego zastosowanie w sprawie przepisu rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, na którą zwrócił uwagę Sąd I instancji wynika dokładnie opis działań i zdarzeń, w jakich uczestniczył skarżący w ramach działań [...]. W oparciu o zawarte w "Stanowisku" Komendanta Miejskiego Policji we [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. dane, można wyprowadzić ocenę w przedmiocie tego, czy służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie dostrzegł, iż nie można wykluczyć, że skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Natomiast postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie zostało przeprowadzone starannie i wnikliwie, bowiem organ nie poddał analizie całość dostępnej dokumentacji.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 P.p.s.a.