Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1428/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Skarbu Państwa, decyzja z 11 czerwca 2015 r., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 lutego 2015 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości jako działki nr [...] o powierzchni 0,0064 ha i [...] o powierzchni 0,1760 ha.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, ze w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki wchodziły w skład pasa drogi publicznej krajowej Nr [...] relacji: [...]. Działka nr 1/4 powstała w wyniku podziału działki nr 1/1, natomiast działka nr 1/8 powstała w wyniku podziału działki nr 1/3. Zarówno działka nr 1/1 jak i nr 1/3 w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] na podstawie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z 21 września 1992 r. w sprawie likwidacji Państwowego Gospodarstwa Rolnego w [...]. Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedała przedmiotowe działki S.W. umową sprzedaży z 24 sierpnia 2011 r. Rep. [...], który jest ich właścicielem do chwili obecnej. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję naruszył przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przekazywane mienie Skarbu Państwa musi znajdować się we władaniu przejmowanej przez samorząd terytorialny jednostki organizacyjnej. Pojęcie "władanie" występujące w art. 60 zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą i nie można go oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Sporne nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. znajdowały się we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Nie można zatem stwierdzić, że nieruchomości te znajdowały się we władaniu jednostki przejmowanej przez Województwo Mazowieckie. Nie została zatem spełniona obligatoryjna przesłanka nabycia mienia w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r.
Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa wniosło Województwo Mazowieckie.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia. 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w tym trybie jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. ani w powołanym przepisie art. 60, ani w żadnym innym przepisie, zamieszczonym w rozdziale 4 zatytułowanym "Nabycie mienia" nie zawiera definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 2, a także w innych przepisach tego rozdziału.
To powodowało rozbieżności w orzecznictwie organów administracji publicznej załatwiających sprawy tego rodzaju jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od jednego z wyroków NSA w Warszawie, Sąd Najwyższy w wyroku z 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01 dokonał wykładni pojęcia "władanie", o jakim mowa w art. 68 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Władanie jest - jak wyżej zaznaczono - podstawową przesłanką zawartą również i w innych przepisach rozdziału 4 w/w ustawy zatytułowanego "Nabycie mienia" warunkującą nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego określonego w tych przepisach mienia. Odnosi się to zatem także do przepisu art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że użyte w art. 68 ust. 1, a także 60 ust.1 - ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie" jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej stosowanej w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222 Kc, art. 336 Kc, art. 338 Kc, art. 394 Kc). Nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć zatem tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela.
Nie było natomiast intencją ustawodawcy regulującego kwestie nabycia mienia przez jednostki samorządu terytorialnego swoiste "uwłaszczenie" najemców lub dzierżawców mienia państwowego rozumiane jako przyznanie z mocy prawa własności nieruchomości dotychczasowemu jej najemcy lub dzierżawcy, posiadającemu tylko obligacyjne prawo do faktycznego władania nieruchomością. Według stanowiska Sądu Najwyższego posiadanie zależne nieruchomości Skarbu Państwa wynikające z umowy najmu nie stanowi "władania" w rozumieniu art. 68 ust.1 czy art. 60 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające - i tym samym nie może być przesłanką nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności tej nieruchomości w trybie powołanych przepisów.
Następnie Sąd I instancji zauważył, że stanowisko powyższe utrwalone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wynika z niego wprost, że faktyczne władanie mieniem Skarbu Państwa nie prowadzi do nabycia własności tego mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Skoro według stanowiska Sądu Najwyższego nawet posiadanie zależne mienia Skarbu Państwa nie stanowi "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 to tym bardziej za "władanie" tym mieniem nie może być uznane posiadanie mienia bez żadnego tytułu prawnego.
Dalej Sąd podkreślił, iż w sprawie jest bezspornym, że sporne działki gruntu w dniu 1 stycznia 1999 r. wchodziły w skład pasa drogi publicznej, krajowej Nr [...] relacji [...] i stanowiły własność Skarbu Państwa we władaniu wówczas Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sprawowanie czynności przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, Zarząd Dróg Krajowych [...], które należały do zarządcy w stosunku do drogi publicznej Nr [...], nie świadczy o tym, że czynności takie były wykonywane również na spornych działkach na datę 1 stycznia 1999 r., i że zarządcy przysługiwał tytuł formalnoprawny do tych działek. Faktyczne władanie tymi działkami nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1999 r. do nabycia ich własności. O braku takiego tytułu świadczy również i to, że jeszcze w 2011 r. tytuł własności został zadysponowany przez Skarb Państwa poprzez sprzedaż tych działek osobie fizycznej.
Ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1999 r. jaką jest władanie mieniem Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Mazowieckiego, decyzji stwierdzającej nabycie przez Województwo Mazowieckie własności przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo zatem Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję organu I instancji i odmówił skomunalizowania spornych działek gruntu na rzecz Województwa Mazowieckiego
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie, zaskarżając go w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż faktyczne dysponowanie mieniem stanowiącym nieruchomość zajętą pod drogę (władanie), nie jest wystarczające do uznania, iż spełniony został warunek "władania mieniem", o którym mowa w tym przepisie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przedmiotowy przepis został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Ma on zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Przepis ten expressis verbis stanowi, iż drogi publiczne stanowią odpowiednio własność państwową lub samorządową, gdyż nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Mając powyższe na uwadze w ocenie Skarżącego w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości, a nie formalne władztwo nad nią. Tak jest również w przypadku art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdzie jednostka samorządu terytorialnego nabywa grunt stanowiący własność osób fizycznych zajęty pod część drogi publicznej, będący w faktycznym władaniu zarządcy drogi bez ustanowienia formalnego władztwa. Istotnym jest tu również wykazanie, że zarządca drogi podejmował faktyczne działania zmierzające do utrzymania w należytym stanie technicznym drogi poprzez budowę, modernizację, utrzymanie i jej ochronę.
W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. zgodnie z którym działki będące przedmiotem niniejszego postępowania na dzień 31 grudnia 1998 r. leżały w ciągu drogi nr [...], a władanie nimi polegało na wykonywanie względem nich przez działającą w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, Zarząd Dróg Krajowych [...] czynności dotyczących utrzymania i eksploatacji drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.
W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna została uwzględniona, bowiem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Powołany przepis określa zatem przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Przesłanki te to - przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. oraz pozostawanie nieruchomości we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw kompetencyjnych oraz przepisów powołanej ustawy. Przy czym podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 60 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia własności nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tego przepisu.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zagadnienie mienia będącego we "władaniu" instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że sporne mienie było w dacie 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa.,,Władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Niemniej jednak, stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej,,u.d.p." (t.j.Dz.U. z 2013 r., Nr 260), który stanowi, że: Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.
Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Przepis art. 2a został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U.Nr 106, poz. 668 z późn. Zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a u.d.p ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Przepis art. 2a u.d.p. stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.).
Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości Skarbu Państwa były faktycznie zajęte pod drogę publiczną (pas drogowy) drogi krajowej nr [...], nad którą zarząd sprawowała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych, Zarząd Dróg Krajowych [...], którego następcą prawnym jest Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie - jednostka organizacyjna Województwa Mazowieckiego. Skoro w myśl art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa, to okoliczność tę należało uwzględnić w niniejszym postępowaniu.
Natomiast organ odwoławczy uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego i orzekając o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Mazowieckie prawa własności nieruchomości stwierdził, że w sprawie nie została spełniona druga przesłanka z art. 60 ust. 1 ustawy, bowiem w aktach sprawy brak jest dokumentu, który potwierdzałby formalne władztwo nad nieruchomością przez Zarząd Dróg Krajowych [...]. Skoro zatem, jak podkreślono wyżej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy występuje droga (pas drogowy), formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie,,władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktycznie dysponowanie mieniem – nieruchomością drogową w rozumieniu u.d.p., stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa).
Z tych względów organ odwoławczy niesłusznie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lutego 2015 r., a Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni art. 60 ust. 1 ustawy niezasadnie podzielił jego stanowisko.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.