Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1036/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 54/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi K.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, orzekając na podstawie art. 149 § 1pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego K. P. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o KAS"- poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny,
3. b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.- poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. (dalej: Dyrektorem IAS), nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji,
4. c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS oraz zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia,
5. d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.- poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,
6. e) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;
7. 2. prawa materialnego, w postaci art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej: "p.w. KAS" w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w. KAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – K.P. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna została w tym przypadku oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na obrazie prawa materialnego. Specyfika rozpoznawanej sprawy polegała zaś na tym, że ocena prawidłowości wykładni prawa materialnego, dokonanej przez Sąd Wojewódzki, determinowała ocenę zasadności zarzutów procesowych. Rozpoznawana sprawa dotyczyła bowiem skargi K.P., byłej funkcjonariuszki służby celnej – w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), a która to funkcjonariuszka – z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), z mocy art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w. KAS"), stała się funkcjonariuszką Służby Celno-Skarbowej.

Istotne przy tym w sprawie też było, że funkcjonariuszka ta otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w terminie przewidzianym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycję nowych warunków zatrudnienia, przy czym zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, miały obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w. KAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania w/w propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o jej przyjęciu bądź odmowie przyjęcia. Stosownie bowiem do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 pw. KAS, niezłożenie oświadczenia w tym terminie lub odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia spowoduje, że stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożone zostanie oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do jego złożenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się zaś jak zwolnienie ze służby. Po otrzymaniu w/w pisma skarżąca w dniu 12 czerwca 2017 r. oświadczyła, że odmawia przyjęcia propozycji zatrudnienia z uwagi na brak możliwości kontynuowania służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W zaistniałej sytuacji, zdaniem organu, nie pozostawał on w bezczynności, gdyż – na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust.3 p.w. KAS – z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek służbowy K.P. wygasł z mocy prawa a ponadto, w oparciu o przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w niniejszej sprawie nie był w ogóle właściwy sąd administracyjny. Skarżący organ podnosił bowiem, iż ponieważ w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS instytucja "zwolnienia ze służby" nie została wymieniona to – po myśli art. 277 cyt. ustawy – w przypadku roszczenia uczestniczki postępowania, związanego z brakiem przedstawienia jej nowych warunków pełnienia służby – właściwym był w takim przypadku sąd pracy.

W ocenie natomiast Sądu Wojewódzkiego, przepisy ustawy o KAS, jak i ustawy p.w.KAS, interpretowane w duchu art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, pozwalały jednak uznać, że skoro - zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a - z mocy art. 170 ust. 3 p.w. KAS - wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji, nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, taki obowiązek obciążał organ. Tylko bowiem wydanie takiej decyzji gwarantowało prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji kontynuowania służby, albo który odmówił przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia.

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że podstawę prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku stanowił art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Zajmując tego rodzaju stanowisko Sąd I instancji podkreślił także, iż powyższy sposób interpretacji regulacji zawartej w art. 170 ust. 3 p.w. KAS był ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie mogła usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie w stosunku do tych funkcjonariuszy, którym nie zaproponowano pełnienia dalszej służby. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne, określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uznał bowiem brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym - z niewiadomych dla nich przyczyn - ustawodawca wygasił stosunek służbowy, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego, odnoszącego się do wygaśnięcia takiego stosunku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania akceptowała w pełni pogląd Sądu Wojewódzkiego, a ponadto podkreślała, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej, której ocena legalności podlega kognicji sądu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, iż stanowisko Sądu Wojewódzkiego, sprowadzające się do przyjęcia w niniejszej sprawie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. było uzasadnione, choć nie cała argumentacja Sądu I instancji, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, była trafna (dotyczy to możliwości przedstawienia obecnie funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków służby).

Przede wszystkim zaakcentować jednak w tym miejscu trzeba, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony - pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt: K 1/2004), z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunku pracy, regulowanego kodeksem pracy. Z tego m. in. powodu nietrafne było odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżący kasacyjnie organ do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. (sygn. akt K 1/99), który dotyczył uznania za zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Przepis ten bowiem wprawdzie istotnie zawierał regulację prawną, zbliżoną do regulacji zawartej w art. 170 ust. 1 p.w. KAS, ale odnosił się do osób niebędących funkcjonariuszami a pracownikami. Zatem wyrok ten w niniejszej sprawie nie był miarodajny.

Nie mogło również mieć w tej sprawie znaczenia postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 2923/11) bo zostało wydane w innym stanie prawnym.

W związku z tym pomimo, że art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.w. KAS zawiera jedynie sformułowanie, iż stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1,2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o KAS), wygasają po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r., a zatem przepis ten nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r., to taki obowiązek należy jednak w tego rodzaju przypadku przyjąć.

Skoro bowiem - z mocy art. 170 ust. 3 p.w. KAS - wynika, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego, to w analizowanej sytuacji zachodzi domniemanie załatwienia niniejszej sprawy również w formie decyzji, a której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Wyjaśnić przy tym bowiem trzeba, że ponieważ uczestniczka postępowania K. P. odmówiła przyjęcia propozycji określającej warunki jej zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej to jej dotychczasowy stosunek służbowy nie przekształcił się -z mocy prawa w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS) - a więc zachodziła konieczność wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby uczestniczki postępowania.

Z tych powodów zarzut kasacyjny obrazy prawa materialnego w postaci art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS skład orzekający uznał za niezasadny a tym samym nie były usprawiedliwione również zarzuty procesowe.

Skoro bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że regulacje prawnomaterialne, obowiązujące w rozpoznawanym stanie faktycznym wymagały wydania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony, a pod którym to określeniem, skład orzekający rozumie decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariuszki ze służby, to nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 58 §1pkt 1 p.p.s.a. ani art. 149 §1pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa – jak wyżej to wyjaśniono – należała bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 149 §1pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie, aktu interpretacji albo dokonania czynności, co też Sąd Wojewódzki w Gdańsku uczynił.

Niezasadnie również twierdził skarżący kasacyjnie organ, że Sąd ten naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Nic nie wskazuje bowiem na to, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd Wojewódzki nie orzekał na podstawie akt sprawy. Okoliczność natomiast, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska materialnoprawnego, zajmowanego przez organ, nie może dowodzić, ze powyższy przepis został w tym przypadku naruszony. Tak samo fakt, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącego kasacyjnie satysfakcjonujący nie dowodzi jeszcze, że Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m. in. bezczynność. Ma on więc charakter wyłącznie ustrojowy a zatem wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, gdyż nie poniosła ona żadnych kosztów w tym postępowaniu.

1. - ---------------------- 7