Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 9/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 3 listopada 2021 r., nr SKO.40.2912.2021.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zawadzkiego z dnia 29 września 2021 r., nr OPS.WD.4532.1027.2021.ENo.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Zawadzkiego z dnia 29 września 2021 r., odmawiającą [...] przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z opieką nad niepełnosprawną córką [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zaistnienia przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., tj. strona pobiera rentę.
Ponadto, [...] pobiera świadczenie rodzicielskie, a zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Co również istotne, skarżąca legitymuje się własnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 31 stycznia 2018 r., z którego wynika, że posiada znaczny stopień niepełnosprawności od 28-go roku życia, a orzeczenie wydano do dnia 31 stycznia 2023 r. Nadto, z orzeczenia tego wynika, że strona jest niezdolna do pracy, wymaga konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie, wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki oraz stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, nie można w zaistniałym sporze przyznać racji organom odmawiającym stronie prawa do korzystniejszego dla niej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu okoliczności, że posiadanie przez skarżącą orzeczenia o niepełnosprawności nie stanowi przesłanki wykluczającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że nie może być też tak, że korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. Sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W sprawie już w odwołaniu skarżąca podnosiła, że zamierza zrezygnować z pobieranych świadczeń jednak domagała się zapewnienia przez organ ciągłości wypłacanych świadczeń.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie przez Skarżącą własnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przesłanki wykluczającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, zakładająca konieczność zaistnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, powinna prowadzić do wniosku, że brak obiektywnej zdolności do podjęcia pracy przez Skarżącą, wynikający z jej własnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (w którym wskazano, że jest ona niezdolna do pracy i wymaga stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) stanowi okoliczność uniemożliwiającą przyznanie jej wnioskowanego świadczenia;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na gruncie niniejszej sprawy możliwe jest wyeliminowanie negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zawieszenie prawa do renty, o czym organ powinien Stronę poinformować i uzależnić przyznanie jej wnioskowanego świadczenia od przedłożenia "decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia rentowego", podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy wyeliminowanie ww. przesłanki negatywnej nie umożliwi przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia (z uwagi na brak przesłanki pozytywnej, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy - co opisano w poprzednim zarzucie kasacyjnym);
- II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką ewentualne naruszenie ww. przepisów nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem kompleksowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w kontekście posiadania przez Skarżącą własnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (z którego wynika, że jest niezdolna do pracy i wymaga stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) oraz posiadania przez Skarżącą prawa do świadczenia rodzicielskiego i jego pobierania - co uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów Sądu w ww. zakresie.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną organu wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane opiekunowi osoby niepełnosprawnej, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nadto wg orzeczenia jest niezdolnym do pracy w dniu orzekania, i posiadającym jednocześnie przyznane prawo do renty inwalidzkiej. Analizowana sprawa dotyczyła wniosku, mającej ustalone prawo do renty inwalidzkiej [...], o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną od urodzenia córką [...], legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wniosek ten nie został uwzględniony przez organy obu instancji, gdyż stanęły one na stanowisku, że - z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - skoro wnioskodawczyni miała ustalone do renty, oraz w związku z art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Poglądu tego nie podzielił jednak Sąd Wojewódzki a uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zawadzkiego, stwierdził, iż organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania zainteresowanej dochodzonego świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią renty i posiadane orzeczenie o niepełnosprawności.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz w świetle analizy skargi kasacyjnej wskazać należy, że na uwzględnienie i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku zasługuje zarzut materialny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że niewątpliwie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do renty nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż aktualna linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślić bowiem wypada, że w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej.
W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie należy jednak zauważyć, co dostrzega organ w skardze kasacyjnej, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie - powoduje, że ten cel nie jest - w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). W niniejszej sprawie zachodzi jednak sytuacja, w której Skarżąca nie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna córką, gdyż w dniu orzekania przez organy sama legitymowała się orzeczeniem (z dnia 31 stycznia 2018 r.) o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z którego wynikało, że jest niezdolna do pracy. Skoro jest całkowicie niezdolna do pracy to oczywistym jest że z pracy nie rezygnuje.
Organ administracyjny winień oczywiście brać pod uwagę dominujące już w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., z której wynika, że strona ma prawo do tego świadczenia, które sama wybierze, do organu zaś należy poinformować stronę o możliwości wyboru świadczenia, wezwać do złożenia oświadczenia w tym zakresie, oraz do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, z odpowiednim pouczeniem. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest bowiem rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest więc sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z tej przyczyny w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się zatem, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK/17, Dz.U. z 2019 r. poz. 1257).
W niniejszej sprawie mamy jednak, jak już wspominano, kumulację przesłanek, z których jedna jest przesłanką negatywną decydująca o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – 1. skarżąca posiada bowiem ustalone prawo do renty inwalidzkiej (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) oraz 2. wskazała wyraźnie w odwołaniu, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne jako korzystniejsze (jedyne jej wątpliwości dotyczą ciągłości wypłaty któregokolwiek ze świadczeń aby nie doszło do sytuacji braku wypłaty jakiegokolwiek świadczenia), 3. jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z którego wynika, że na dzień orzekania jest całkowicie niezdolna do pracy, i to ta ostatnia przesłanka automatycznie wyklucza możliwość przyznania na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego, które jest przyznawane opiekunowi z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skarżąca w dniu orzekania przez organy nie mogła wykonywać pracy bowiem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności znajdującego się w materiale dowodowym wynika, że jest całkowicie niezdolna do pracy, zatem w świetle powołanego przepisu nie rezygnuje z pracy, i tym samym nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia. Wskazywane wyżej orzeczenie jest odmianą dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., którego treścią związany jest organ stosujący prawo (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 545–552). Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy (podmioty) w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (zob. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. I OSK 82/22; z dnia 8 listopada 2022r. sygn. I OSK 85/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, za skuteczny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Wyrokowi Sądu Wojewódzkiego nie można natomiast skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, tak by poddawał się kontroli instancyjnej. Te wymagania zaskarżony wyrok spełniał.
Uchylenie wyroku Sądu I instancji miało swoją podstawę w nieprawidłowo dokonanej przez ten Sąd interpretacji przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji.
Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych były trafne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jak bowiem wyżej wywiedziono legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika całkowita niezdolność do pracy, wyklucza możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez skarżącą.
Nadmienić jednocześnie należy, że nic nie stoi na przeszkodzie złożeniu nowego wniosku wraz z dokumentacją spełniającą powyższe warunki, zwłaszcza w świetle nadesłanego kolejnego orzeczenia lekarskiego, z którego wynika, że skarżąca jest aktualnie zdolna do pracy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.