Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Bank [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: Bank) na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy Al. [...] róg [...], oznaczona nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność Z.Z., S.Z. i A.Z częściach równych. Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).
W dniu [...] lutego 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek A.Z. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu wyżej opisanej nieruchomości. We wniosku tym poinformowano, że wnioskodawca jest jednocześnie opiekunem spadkobierców S.Z., tj. małoletnich P.Z. i M.Z.
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. odmówiono A. Z. oraz P. i M.Z. przyznania prawa własności czasowej, z uwagi na konieczność przejęcia nieruchomości na cele publiczne i jednocześnie stwierdzono, że w konsekwencji na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki znajdujące się na gruncie powyższej nieruchomości przechodzą na własność Skarbu Państwa. Od powyższego orzeczenia zostało wniesione odwołanie.
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, decyzją z dnia [...] kwietnia 1952 r., utrzymało w mocy orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 1955 r. Sąd Powiatowy [....] dokonał wpisu przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.
W dniu [...] czerwca 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek K.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [....] kwietnia 1952 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1952 r., którym zarzucono rażące naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności. Organ nadzoru stwierdził, że pomimo, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1952 r. nie precyzowała oznaczenia planu zabudowania, na podstawie którego nastąpiła odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż obiektywnie istniała prawna przesłanka (postanowienia planu miejscowego z dnia [...] maja 1949 r.) uniemożliwiająca pogodzenie korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z normatywnie określonym celem jej przeznaczenia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Infrastruktury, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1000/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd wskazał, iż organ nadzoru "powinien poczynić ustalenia co do tego, czy w dacie wydania rozstrzygnięcia obowiązywał szczegółowy plan zabudowy, jakie według tego planu przeznaczenie miała objęta wnioskiem nieruchomość i czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z określonym w treści planu przeznaczeniem gruntu. Zaniechanie przez organy poczynienia takich ustaleń świadczyło o niedokonaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy".
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1160/05, oddalił skargę kasacyjną Banku od powyższego orzeczenia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] października 2009 r., stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lutego 1952 r. W uzasadnieniu decyzji, organ nadzoru wskazał, iż organy dekretowe rozpatrując wniosek byłego właściciela nieruchomości rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
W dniu [...] listopada 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek Banku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca podniósł, iż w sprawie naruszono przepisy dekretu poprzez przyjęcie, że przedmiotowe orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż "plan wyraźnie rozgraniczał tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej i budynki przeznaczone na działalność handlową, biurową i mieszkalną i w tym zakresie uszczegóławiał on znacznie pojęcia użyteczności publicznej, gdyż zawierał swoistą definicję użyteczności publicznej wyłączając poza nią cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe".
Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. Podniósł, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich. Odwołał się w tym zakresie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08. W uchwale tej NSA wskazał, że cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia, np. poprzez sprecyzowanie funkcji jaka miała być na danym obszarze realizowana.
Tym samym, nie można było z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajdował się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej.
Minister podniósł, że obowiązkiem organów dekretowych w niniejszej sprawie było ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, czy i w jaki sposób zastrzeżono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej i czy może to stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie poczyniono, a organy dekretowe ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie - tym samym rażąco naruszono dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu, a także przepisy postępowania administracyjnego nakazujące wszechstronne zbadanie okoliczności sprawy (art. 44, art. 75 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.).
Ponadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że w toku postępowaniu ustalono, iż obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania kwestionowanych decyzji był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...], uchwalony w dniu [...] maja 1949 r., przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, który uzyskał moc obowiązującą z dniem [...] maja 1949 r. (M.P. Nr A-32, poz. 484). Według tego planu teren przedmiotowej nieruchomości wchodził w skład obszaru oznaczonego na tym planie kolorem różowym, który przewidywał przeznaczenie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przyjąć również należało, że wobec braku linii rozgraniczających przeznaczenie przedmiotowego terenu w ww. planie, funkcje określone jako: dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi winny stanowić przeznaczenie akcesoryjne wobec zasadniczego celu, jakim było budownictwo o charakterze użyteczności publicznej.
Minister zaznaczył, iż jak wynika z opisu budynków, sporządzonego przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie w dniu [...] lipca 1948 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się dwa budynki handlowe oraz jednokondygnacyjna oficyna mieszkaniowa.
Ponadto w piśmie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1952 r., przekazującym odwołanie byłego właściciela, znalazła się informacja, iż na spornej posesji znajdował się budynek prowizoryczny mieszczący szereg lokali sklepowych m.in. sklep [...], a teren ten był przeznaczony pod budownictwo publiczne. Z kolei ze znajdującego się w aktach własnościowych, pisma [....] Zakładów [...]z dnia [...] marca 1953 r. wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości planowane było uruchomienie punktu na cele żywienia zbiorowego. Ponadto oczywistym było dla organu, że dla prawidłowego funkcjonowania budynków służących do użytku ogółu społeczeństwa, jak np. sklepu [...] czy punktu żywienia zbiorowego koniecznym było urządzenie dróg umożliwiających dojście do takich obiektów.
Zdaniem organu, z dokumentacji archiwalnej wynikało, że grunt przedmiotowej nieruchomości wykorzystywany był przed wojną na działalność handlową, a zatem były właściciel realizował funkcję wskazaną w planie. Cel publiczny mógł być w dalszym ciągu realizowany przez byłych właścicieli - chociażby przez oddanie lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na przedmiotowym gruncie, osobom trzecim w drodze umów najmu na działalność o charakterze handlowo-usługowym.
W konsekwencji organ stwierdził, iż nie można było podzielić stanowiska organów dekretowych co do zasadności odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy Al. [...] róg ul. [...] z uwagi na konieczność przejęcia nieruchomości na cele publiczne, skoro cel taki był de facto realizowany przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli nieruchomości i mógł być nadal realizowany.
Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, iż odrębną kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszym postępowaniu jest ustalenie czy badane w trybie nadzoru orzeczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W skład przedmiotowej nieruchomości wchodzi m. in. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jednakże w odniesieniu do tej części nieruchomości nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu ww. działki nr [...] ustanowione zostało na rzecz Banku z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), co stwierdzone zostało decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa potwierdzone decyzją administracyjną (wyrok SN z dnia 06.04.1995 r., sygn. akt III ARN 8/95).
Odnosząc się zaś do pozostałych działek ewidencyjnych tj. [...] oraz [...] z obrębu [...], wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej, zdaniem Ministra, nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, obejmująca ww. działki ewidencyjne, nie podlegała obrotowi cywilnoprawnemu.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Bank. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegające na niewłaściwej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uznaniu, iż nie istniały przesłanki do odmowy przyznania prawa własności czasowej, co skutkowało uznaniem, że orzeczenia, których nieważność stwierdzono rażąco naruszały prawo. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędne uznanie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu określonym w planie zabudowy podczas, gdy w rzeczywistości sposób korzystania z gruntu kolidował z zapisami planu.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego tereny, o których mowa przeznaczone były pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Z akt sprawy wynika, że na dzień wydania przez organy dekretowe zakwestionowanych decyzji na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki pełniące funkcje handlowe oraz budynek mieszkalny. W związku z tym organy dekretowe wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonych decyzjach miały wystarczający materiał do oceny sposobu wykorzystywania terenu przez dotychczasowego właściciela i porównania go z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego.
Zaznaczył, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek właścicieli, o ile korzystanie z gruntu, a nie dalsze korzystanie - jak stwierdził organ w zaskarżonych decyzjach - dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu określonym w obowiązującym planie. Zdaniem skarżącego, taka dyspozycja wskazuje, że organy dekretowe powinny dokonywać oceny zgodności wykorzystywania terenu z planem w oparciu o stan faktyczny aktualny na dzień wydania decyzji.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, analiza dokumentów zgromadzonych przez organ administracyjny prowadziła do wniosku, że do czasu wydania decyzji odmawiających dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na prowadzenie w istniejących budynkach działalności handlowej, jak również spełniała cele mieszkaniowe. Akta sprawy zawierają pochodzące z Archiwum Państwowego barwne wydruki fragmentów przedmiotowego planu zabudowy obejmujące sporną nieruchomość. Legenda tego planu zawierała barwne oznaczenia dla terenów przeznaczonych pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe - kolor "jasny brąz", natomiast dla terenów przeznaczonych pod budynki użyteczności publicznej - kolor "różowy". Niniejsza nieruchomość oznaczona była kolorem różowym. Z powyższego jasno wynikało – zdaniem skarżącego - że przedmiotowy plan wyraźnie rozgraniczał tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej i budynki przeznaczone na działalność handlową, biurową i mieszkalną i w tym zakresie uszczegóławiał znaczenie pojęcia "użyteczności publicznej" gdyż zawierał swoistą jej definicję wyłączając poza nią cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe.
Reasumując skarżący stwierdził, że budynki znajdujące się na spornej nieruchomości w dacie wydania kwestionowanych decyzji spełniały funkcje handlowe i mieszkaniowe. W związku z tym sposób korzystania z nieruchomości był sprzeczny z postanowieniami obowiązującego planu zabudowy i istniała obiektywna przesłanka do odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 21 października 2011 r., złożonym na rozprawie w dniu 21 października 2011 r., uczestnik postępowania P.Z. wniósł o oddalenie skargi w całości.
Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej, bez dokonania tych, ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, powołanie się na obowiązujący w dniu orzekania, plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod użyteczność publiczną nie oznacza samo przez się, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem terenu.
O tym bowiem, że przeznaczenie w planie gruntów na cele użyteczności publicznej wykluczało dalsze korzystanie z tych gruntów przez dotychczasowego właściciela można mówić wtedy, gdy plan zagospodarowania przestrzennego mówiący o celu użyteczności publicznej określał te cele poprzez co najmniej sprecyzowanie rodzaju funkcji tej użyteczności publicznej, jakie mają być na przedmiotowej nieruchomości realizowane. Dopiero wtedy organ dekretowy powinien rozważać, czy nieruchomość objęta takim planem zagospodarowania przestrzennego może być obiektywnie wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela bez uszczerbku dla określonego jej planem przeznaczenia na cele użyteczności publicznej. W przedmiotowej sprawie organ dekretowy nie sprecyzował w sposób dostateczny funkcji użyteczności publicznej, jaka na terenie przedmiotowej nieruchomości miałaby być realizowana, a w konsekwencji nie wykazał dlaczego dany "rodzaj" użyteczności wyłącza przyznanie prawa własności czasowej.
Zdaniem Sądu meriti, nie można było uznać za trafne twierdzeń strony skarżącej, iż plan zabudowy z 1949 r. zawierał swoistą definicję użyteczności publicznej, która wykluczała wykorzystywanie nieruchomości na cele handlowe, mieszkaniowe i biurowe. Wprawdzie niniejsza nieruchomość oznaczona była kolorem różowym, przeznaczonym dla terenów pod budynki użyteczności publicznej, w przeciwieństwie do oznaczonych na kolor "jasny brąz" terenów przeznaczonych pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe, jednakże wobec braku wskazania rodzaju tej użyteczności publicznej nie można mówić, że było to jej uszczegółowienie i zdefiniowanie. Pojęcie "cele użyteczności publicznej" jest pojęciem bardzo ogólnym, i zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, iż swoim zakresem obejmuje także zaspakajanie potrzeb handlowych ludności w drodze świadczenia tych usług. Uwagi te – zdaniem Sądu I instancji – są o tyle istotne, gdyż w dniu wydawania orzeczenia dekretowego na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się m.in. budynki służące do użytku ogółu społeczeństwa, jak np. sklepu [...].
Stąd też, cele użyteczności publicznej z uwagi na swój nieograniczony zasięg pojęciowy wymagały bliższego określenia w orzeczeniu dekretowym poprzez sprecyzowanie rodzaju funkcji jaka miała być na danym obszarze realizowana.
Przede wszystkim jednak, zdaniem WSA w Warszawie, należało wskazać, iż ze znajdującego się w aktach własnościowych, pisma [...] Zakładów [...] z dnia [...] marca 1953 r. wynikało, iż na przedmiotowej nieruchomości planowane było uruchomienie punktu na cele żywienia zbiorowego (niewątpliwie nie miała to być działalność handlowa, biurowa, czy mieszkaniowa) – a skoro tak - nie wykluczało to chociażby wynajmu nieruchomości, czy jej części, na przedmiotowy rodzaj użyteczności publicznej. Tym samym, nie upoważniało to organu dekretowego do stwierdzenia kolizji pomiędzy ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a dalszym korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.
W ocenie WSA w Warszawie również i pozostałe zarzuty skargi, tj. naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. nie miały uzasadnienia.
Słusznie ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w omawianym stanie faktycznym sprawy, organ administracji wskazał na przyjętą w orzecznictwie sądowym wykładnię przepisów normujących problematykę gruntów warszawskich, zaprezentowaną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08.
Zdaniem Sądu, organ wystarczająco też wyjaśnił, dlaczego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik Banku zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną jego wykładnię, wyrażające się uznaniu, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej dawało podstawę do przyznania prawa do gruntu dawnym właścicielom w sytuacji, gdy obowiązujący wówczas na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uszczegółowił pojęcie użyteczności publicznej, które nie obejmowało wykorzystywania nieruchomości na cele realizowane przez tych właścicieli, przez co wyłączał dotychczasowe przeznaczenie gruntu;
- - przepisów postępowania art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, polegające na uznaniu, że organ dekretowy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie sprecyzował funkcji użyteczności publicznej jaka na tym terenie miałaby być realizowana podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Ministra Infrastruktury pod względem legalności zaskarżonej decyzji oraz zgodności decyzji dekretowej z obowiązującym wówczas prawem.
W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że plan miejscowy, obejmujący teren spornej nieruchomości, zawierał swoistą definicję użyteczności publicznej wykluczającą wykorzystywanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, handlowe i biurowe. Wynika to z legendy tego planu, która w sposób odmienny oznaczała za pomocą barw tereny przeznaczone na cele użyteczności publicznej - kolor różowy i tereny przeznaczone pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe - kolor jasny brąz. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona była kolorem różowym. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego budynki znajdujące się na ww. terenie w dacie wydania kwestionowanych decyzji spełniały funkcje handlowe i mieszkaniowe, a więc nieprzystające do pojęcia użyteczności publicznej określonej przez postanowienia tego planu.
Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że taką interpretację ww. planu zagospodarowania przestrzennego podzielił już uprzednio NSA w wyroku z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 891/05, który przesądził, że wykorzystywanie terenu na cele mieszkaniowe, handlowe i biurowe nie mieści się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej według ww. planu. Jak podkreślał autor skargi kasacyjnej, powyższy wyrok dotyczył analogicznej sytuacji i odnosił się do nieruchomości sąsiedniej objętej tym samym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że: "ze znajdujących się w aktach sprawy reprodukcji fragmentów planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w planie odróżniano tereny pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne i tereny pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Zasadnie w skardze kasacyjnej zauważono, że nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej, a wiec jej wykorzystywanie na cele mieszkaniowe, handlowe i biurowe nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego"
Z tych też względów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, można przyjąć, że plan w specyficzny sposób poprzez negację określał funkcje użyteczności publicznej jakie mają być realizowane na danym terenie, a mianowicie nie obejmowały one swoim zasięgiem działalności handlowej i mieszkaniowej, która przewidziana była na innym obszarze. W związku z powyższym niesłuszny jest zarzut Sądu I instancji, że nie było podstaw do ustalenia czy nieruchomość może być wykorzystana przez dotychczasowych właścicieli bez uszczerbku dla określonego jej planem przeznaczenia celu.
Za błędny uznał również autor skargi kasacyjnej pogląd Sądu I instancji, że organ dekretowy nie dokonał pogłębionej analizy w kwestii ustalenia jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miał być realizowany. W sytuacji, gdy według obowiązującego planu inne było przeznaczenie terenów pod zamierzenia użyteczności publicznej i inne na realizacje celów mieszkaniowych i handlowych, przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego, gdy dotychczasowe wykorzystywanie terenu nie mieści się w ustalonej przez plan definicji użyteczności publicznej było zbędne a zarzut Sądu chybiony.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Banku wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik uczestnika postepowania – P.Z. wnosił o oddalenie skargi, powołując się na argumenty przedstawione w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Uczestniczka postępowania - K.W. oraz pełnomocnik uczestniczki– M.H. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia przez Sąd I instancji skargi, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.
Taki właśnie charakter mają zarzuty naruszeń prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż ich skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.
Jedynie na marginesie wskazać należy w tym miejscu, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. nie poddaje się także merytorycznej ocenie z innych względów. Przepis art. 3 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W tych warunkach stwierdzić trzeba, że przepis art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy poprzez błędną jego wykładnię, wyrażające się uznaniu, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej dawało podstawę do przyznania prawa do gruntu dawnym właścicielom w sytuacji, gdy obowiązujący wówczas na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uszczegółowił pojęcie użyteczności publicznej, które nie obejmowało wykorzystywania nieruchomości na cele realizowane przez tych właścicieli, przez co wyłączał dotychczasowe przeznaczenie gruntu, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił go jako bezzasadny. Sąd I instancji nie doszukawszy się naruszeń wskazanego przepisu zasadnie nie uchylił decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2011 r.
Przede wszystkim nie można zgodzić się z tezami skargi kasacyjnej, że plan zawierał "swoistą definicję użyteczności publicznej, wykluczającą wykorzystywanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, handlowe i biurowe". W ocenie NSA, formułując tezy skargi kasacyjnej i jej uzasadnianie w tym względzie skarżący kasacyjnie dokonał nieuprawnionej wykładni postanowień planu. Pamiętać bowiem należy, iż w procesie wykładni norm wprowadzających rozwiązania związane z wywłaszczeniem - co wyeksponował już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 5/08 - przepisy wprowadzające "rewolucyjne" ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a wręcz przeciwnie, należy je wykładać zawężająco zważywszy na to, że ustanowione zostały pod rządem Konstytucji Marcowej z 1921 r. chroniącej w art. 99 własność. Taki sam pogląd zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 stwierdzając, że brak jest podstaw do tego, aby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadzały ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu analizowanego przepisu.
Dekret warszawski, podobnie jak i inne akty prawne z tego okresu, wydane zostały tuż po zakończeniu działań wojennych w określonych warunkach historycznych i społeczno-politycznych. Celem wydania dekretu warszawskiego, jak stanowił art. 1, było "umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania". Aczkolwiek wymieniony przepis postanawiał jednocześnie, że wszelkie grunty na obszarze miasta przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. st. Warszawy, to jednak w dotychczasowym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis ten ma charakter planistyczny, nie zaś nacjonalizacyjny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 135/98). Tenże dekret warszawski w art. 7 ust. 1 gwarantował, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogły, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego).
Gmina zaś w następstwie złożenia takiego wniosku nie tylko mogła, lecz miała obowiązek uwzględnienia wniosku w razie spełnienia przesłanki wymienionej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a mianowicie, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w odniesieniu do osób prawnych należało dodatkowo wykazać, że użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej).
Zatem to plan zabudowania wyznaczał dopuszczalny sposób korzystania z gruntu przez gminę m. st. Warszawy, a w przypadku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – także przez inne osoby. Przyjęcie odmiennego sposobu rozumienia wymienionego przepisu oznaczałoby, że wprowadzona do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego instytucja wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) lub prawa zabudowy byłaby zbędna.
Odnosząc się dalej merytorycznie do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma właśnie wyjaśnienie pojęcia "użyteczności publicznej". Jak to już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej powyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, cechą tego pojęcia jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły związana jest z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych.
Jeżeli chodzi o katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej jaki kształtował się w okresie kiedy podejmowano rozstrzygnięcie dotyczące zasadności zwrotu spornej nieruchomości, to w ślad za, determinowanymi ówczesnymi warunkami ustrojowymi, istotnymi ograniczeniami własności prywatnej, umacniała się tendencja do szerokiego określania celów użyteczności publicznej. Znalazło to wyraz m.in. w regulacji art. 5 ust. 2 pkt 2a i b dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, w której, choć nie sprecyzowano celów użyteczności publicznej w owym czasie, to dokonując egzemplifikacji zakreślono je szeroko, zaliczając do nich, obok celów kulturalno-oświatowych i wojskowych, także cele kultu religijnego, jak również szeroko pojęte cele społeczne. Zatem ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji celów użyteczności publicznej przez podmioty spoza administracji publicznej.
W art. 7 powołanego dekretu, którego treść i interpretacja stała się podstawą zarzutu skargi kasacyjnej, posłużono się konstrukcją według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. W powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 Naczelny Sąd stwierdził zatem, że nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. To zaś oznacza, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem.
Natomiast dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju określał treści aktów planowania, zobowiązując, aby plany miejscowe w miarę konkretnie ustalały przeznaczenie terenów na cele użyteczności publicznej, na przykład pod place publiczne, parki, drogi i inne podobne urządzenia. Zatem, ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Konkretyzacja ta winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, z tym że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.
Trafnie w tym kontekście podniósł Sąd I instancji – z czym w pełni należy się zgodzić, konkretyzując, jaki miał być zrealizowany rodzaj użyteczności publicznej na przedmiotowym gruncie, że ze znajdującego się w aktach własnościowych, pisma [...] Zakładów [...] z dnia [...] marca 1953 r. wynikało, iż na przedmiotowej nieruchomości planowane było uruchomienie punktu na cele żywienia zbiorowego. Jak celnie w tym zakresie stwierdził Sąd I instancji niewątpliwie nie miała to być działalność handlowa, biurowa, czy mieszkaniowa, a skoro tak, to nie wykluczało to chociażby wynajmu nieruchomości, czy jej części, na przedmiotowy rodzaj użyteczności publicznej.
Tym samym, nie upoważniało to organu dekretowego wprost do stwierdzenia kolizji pomiędzy ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 maja 1949 r., a dalszym korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Tym samym nie można było kategorycznie stwierdzić, że rodzaj użyteczności publicznej określony w planie zagospodarowania przestrzennego nie dał się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela.
Trafne były też uwagi wskazujące, że pojęcie "cele użyteczności publicznej" jest pojęciem bardzo ogólnym, i nie można wykluczyć, iż swoim zakresem obejmuje także zaspakajanie potrzeb handlowych ludności w drodze świadczenia tych usług. Uwagi te – zdaniem Sądu I instancji – były o tyle istotne, gdyż w dniu wydawania orzeczenia dekretowego na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się m.in. budynki służące do użytku ogółu społeczeństwa, jak np. sklepu[...]. Stąd też, cele użyteczności publicznej z uwagi na swój nieograniczony zasięg pojęciowy – na co wskazano powyżej - wymagały bliższego określenia w orzeczeniu dekretowym poprzez sprecyzowanie rodzaju funkcji jaka miała być na danym obszarze realizowana.
Wobec tego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. utrzymująca w mocy poprzednie rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. stwierdzające nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] róg ul.[...], nie narusza prawa.
Wobec powyższego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.