Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r.(sygn. akt I SA/Wa 1591/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w pkt 1) oddalił skargi L. K. i I. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, (w pkt 2) przyznał ze środków budżetowych na rzecz radcy prawnego A. S. - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej - kwotę [...] ([...]) zł.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] odmawiającą potwierdzenia na rzecz I. G. i L. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. K. mienia poza obecnymi granicami Państwa Polskiego.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że B. K., posiadający w dniu 1 września 1939 r. obywatelstwo polskie, pozostawił w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. w miejscowości B., powiat D., woj. wołyńskie, gospodarstwo rolne, którego był właścicielem, o powierzchni [...] ha, zabudowane domem mieszkalnym drewnianym, krytym blachą oraz szopę drewnianą krytą słomą (zaświadczenie Komitetu Wykonawczego D. Powiatowej Rady Deputowanych Pracujących z dnia [...] września 1967 r. nr [...]).
B. K. zmarł w dniu [...] stycznia 1976 r. a spadek po nim nabyli: żona – A. K. oraz syn – L. K. i córka – I. G. po 1/3 części każda z wyżej wymienionych osób (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1990 r., sygn. akt [...]). Z kolei, w dniu [...] września 2003 r. zmarła A. K., a prawa spadkowe po niej stwierdzono na rzecz syna – L. K. i córki - I. G., w częściach równych (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...]).
Ponadto, z oświadczenia L. K. z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1993 r. (Rep. A nr [...]) wynikało, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostało – na skutek wniosku L. K. z dnia [...] września 1990 r. - częściowo zrealizowane, w postaci nabycia lokalu mieszkalnego w S. nr [...], położonego na działce nr [...].
Na podstawie operatów szacunkowych z dnia [...] maja 2008 r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. B. ustalono, że wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynosiła kwotę [....] zł., natomiast wartość nieruchomości położonej w S., otrzymanej za mienie pozostawione, wynosiła kwotę [...] zł.
W tych warunkach, rozpatrując wniosek I. G. z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda Opolski a następnie, działający jako organ odwoławczy, Minister Skarbu Państwa wskazali, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionej nieruchomości, tj. w niniejszej sprawie [...] zł. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 3 w/w ustawy wysokość świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ust. 2 pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości, przez osoby o których mowa w art. 2 lub art. 3 ustawy. Z tego powodu wysokość przysługującej stronom rekompensaty w kwocie [...] zł. należało pomniejszyć o wartość nieruchomości położonej w S., uzyskanej na własność przez L. K. w zamian za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie wartość nieruchomości położonej w S., nabytej przez L. K. wynosiła [...] zł., organy uznały, że przewyższa ona wysokość rekompensaty, stanowiącej 20% wartości nieruchomości pozostawionej poza aktualnymi granicami państwa, a tym samym rekompensata ta została już wykorzystana, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania I. G. i L. K. jakiejkolwiek dalszej rekompensaty.
Na wyżej przedstawioną decyzję L. K. i I. G. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których twierdzili, że z powodu opieszałości urzędników oraz zmieniających się ustaw prawo do rekompensaty za mienie pozostawione zostało wobec nich zrealizowane jedynie w części.
Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie były one uzasadnione.
Przytaczając treść art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd podniósł, że cena nabycia przez L. K. lokalu mieszkalnego w S. wraz z udziałem we współwłasności wspólnych części budynku oraz we współwłasności działki gruntu nr [...] została w całości zaliczona na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą.
Ustalając zatem obecnie wartość majątku pozostawionego przez B. K. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej na kwotę [...] zł. a następnie obliczając wysokość rekompensaty należnej jego spadkobiercom, wynoszącej - stosownie do art. 13 ust. 2 i 3 ustawy - 20% wartości pozostawionych nieruchomości (tj. [...] zł.) - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organy prawidłowo zaliczyły na jej poczet wartość nieruchomości uprzednio nabytej przez L. K. od Skarbu Państwa jako ekwiwalent za mienie pozostawione przez ojca skarżących poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Z uwagi więc na fakt, że z operatów szacunkowych wynikało, iż wartość nabytej od Skarbu Państwa nieruchomości wynosi [...] zł. i tym samym przekracza 20% wartości pozostawionego mienia, organy zasadnie wydały w tym przypadku decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty bowiem została ona w całości wykorzystana.
W skardze kasacyjnej I. G., zaskarżając powyższy wyrok w części dotyczącej złożonej przez nią skargi, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
- 1. błędne zastosowanie art. 13 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez zaliczenie wartości nieruchomości nabytej w S. w dniu [...] lipca 1993 r. przez L. K. - jako prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim spadkobiercom B. K., co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do należnej jej części rekompensaty;
- 2. naruszenie przepisów postępowania - poprzez naruszenie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpatrzenia sprawy do twierdzeń zawartych w skardze oraz odpowiedzi na skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazującą na powyższe podstawy kasacyjne I. G. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej jej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z przyznaniem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Sąd Wojewódzki - dokonując kontroli zaskarżonej decyzji - ograniczył się jedynie do wniosków i zarzutów przedstawionych w skardze. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Twierdzono przy tym, że prawo do rekompensaty za mienie pozostawione, na mocy art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje wszystkim spadkobiercom B. K. W chwili zaś realizacji prawa do rekompensaty przez L. K. nie obowiązywały ograniczenia w zakresie wysokości odszkodowania za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, a formalnie uprawnieni do ubiegania się o rekompensatę byli spadkobiercy B. K. to jest: A. K., L. K.i oraz I. G. W związku z powyższym – wg skarżącej kasacyjnie - należało obecnie przyjąć, że prawo do rekompensaty zostało tylko częściowo zaspokojone, to jest tylko w odniesieniu do L. K., który – jako jedyny z trojga uprawnionych spadkobierców B. K. - w dniu [...] września 1990 r. wystąpił z wnioskiem o rekompensatę z tytułu pozostawionej nieruchomości.
A. K. oraz I. G. nie otrzymały natomiast żadnej rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej mienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie zaś tę kwestię pominął.
Ze względu na fakt, iż I. G. wystąpiła z wnioskiem o rekompensatę dopiero w dniu [...] stycznia 2007 r., tj. po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej to – jej zdaniem – (przyjmując, że w przypadku skarżącej mają zastosowanie ograniczenia przewidziane w art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy) wartość należnej jej rekompensaty powinna wynosić 10% wartości pozostawionych nieruchomości, czyli [...] zł.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazywał, że w rozpatrywanej sprawie rekompensata została wcześniej wykorzystana a zatem brak było obecnie podstaw do przyznania L. K. oraz I. G. dalszej rekompensaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się nieusprawiedliwione.
Podstawy te w analizowanej sprawie sprowadzały się do zarzutu obrazy prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 13 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. co - wg skarżącej kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej nie mieszczą się w ogóle przepisy, które zawiera art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Artykuł ten, składający się z dwóch jednostek redakcyjnych, ma wyłącznie charakter ustrojowy a zatem naruszenie jego winno być kwalifikowane już - jeśli w ogóle - to jako naruszenie prawa materialnego.
Ponadto, naruszenie przepisów stanowiących, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzyganie określonych sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość oraz, że powyższa kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej, miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd Wojewódzki w ogóle nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji albo dokonał jej w oparciu o inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem.
Opisana wyżej sytuacja w analizowanej sprawie jednak nie zachodziła.
Niezasadnym również było zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
W myśl tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Istota tej regulacji polega zatem na tym, że Sąd Wojewódzki – przy braku związania treścią zarzutów i wniosków podniesionych w skardze - nie może przekroczyć granic danej sprawy. Taka sytuacja nie miała również w zaskarżonym wyroku miejsca.
Z treści uzasadnienia powyższego zarzutu wynikało, że skarżąca kasacyjnie uważała, iż Sąd Wojewódzki, ograniczył się jedynie do zanalizowania zarzutów zasygnalizowanych w skardze a pominął inne wadliwości zaskarżonej decyzji. W tego rodzaju sytuacji jednak skarga kasacyjna winna zawierać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, który to przepis obliguje Sąd Wojewódzki, aby w uzasadnieniu wyroku "zwięźle przedstawił stan sprawy". Wyrażenie to zawiera w sobie bowiem obowiązek, aby stan ten został przez Sąd najpierw właściwie ustalony i oceniony a następnie – "przedstawiony". Przepis ten jednak nie został w skardze kasacyjnej wskazany.
Przechodząc do analizy zarzutu prawnomaterialnego, który sprowadzał się do obrazy art. 13 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej należy wyjaśnić, że problematyka tzw. roszczeń zabużańskich regulowana była do tej pory w szeregu aktach prawnych. Początkowo, regulacje te miały charakter cząstkowy, z czasem zaś doczekały się ujęć całościowych jak np. unormowania zawarte w ustawach gruntowych z 1985 r. i z 1997 r. czy też w aktach wyłącznie poświęconych tej tematyce to jest w ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), czy w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).
Wymienione akty prawne, choć odnosiły się w zasadzie do tej samej materii, tym niemniej w różny sposób ją regulowały. W zależności zatem w, jakim okresie czasu, uprawnieni realizowali przysługujące im z tytułu pozostawienia tzw. mienia zabużańskiego roszczenia, realizacja ich przybierała różny zakres.
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) zawiera szereg nowych rozwiązań, do których m. in. zaliczyć trzeba wprowadzenie nowego rodzaju świadczenia należnego Zabużanom. Aktualnie bowiem istnieje nie tylko możliwość zaliczenia wartości pozostawionych na Kresach nieruchomości na poczet: ceny sprzedaży nieruchomości, ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i opłaty za przekształcenie praw (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy), ale wprowadzono też, dotąd nieznany ustawodawstwu zabużańskiemu, nowy rodzaj rekompensaty w postaci wypłaty na rzecz uprawnionego świadczenia pieniężnego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.
Jednocześnie jednak ustawodawca ograniczył wysokość zaspokojenia uprawnionych do kwoty stanowiącej 20% wartości pozostawionego mienia. W myśl bowiem art. 13 ust. 2 ustawy zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości.
W analogiczny sposób została też określona wysokość świadczenia pieniężnego należnego za mienie pozostawione.
Powyższa regulacja oznacza zatem, że za konkretną nieruchomość (konkretne nieruchomości) pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uprawnieni nie mogą otrzymać świadczenia przewyższającego wysokość 20% jego wartości. Jeżeli więc już za dany majątek pozostawiony na Kresach została poprzednio przyznana rekompensata (zostało zrealizowane tzw. "prawo zaliczenia") to – stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) – wysokość aktualnie zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego winna być pomniejszona o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków a także innych urządzeń albo lokali.
W analizowanym stanie faktycznym toczyło się już poprzednio postępowanie, mające na celu realizację tzw. roszczeń zabużańskich. Zainicjował je wniosek L. K. z dnia [...] września 1990 r., w którym wnioskodawca występował niejako w imieniu wszystkich uprawnionych. We wniosku podnosił bowiem, że (cyt.) "Dotychczas nie otrzymaliśmy w zamian nic od władz PRL (...)". Materiał zgromadzony w aktach administracyjnych wskazuje także, że powyższy wniosek poparła matka wnioskodawcy – A. K. wnosząc, aby przy rozpatrywaniu w/w wniosku organ objął po 1/3 części wszystkie osoby wymienione w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po B. K. Wymieniono też w tym miejscu córkę byłego właściciela – I. G. W związku z powyższym, nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca kasacyjnie, podobnie jak jej brat – L. K., zrealizowała pod rządami poprzednio obowiązującego ustawodawstwa swoje roszczenie (ograniczenie procentowe wprowadziła dopiero ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r.).
Obecnie jednak, z racji zrealizowania przez L. K. w 1993 r. przysługującego mu "prawa zaliczenia" poprzez nabycie lokalu mieszkalnego w S., którego wartość przekracza 20% wartości nieruchomości pozostawionej w B., nie jest możliwe otrzymanie przez któregokolwiek z następców prawnych B. K. dalszej rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Państwa.
Biorąc powyższe zatem pod uwagę i uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.