Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1946/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. F. P. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę B.-S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie S. zajętą – jego zdaniem – pod drogę publiczną.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda M., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) umorzył powyższe postępowanie ustalając, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności F. P. Od tej decyzji F. P. złożył odwołanie podnosząc, że wraz z żoną – K. P. – są posiadaczami samoistnymi służebności przejazdu, przechodu i przegonu, przebiegającej po nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że z treści odpisu z księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wynikało, że właścicielami działki nr [...] byli J. M. i J. M. Na podstawie zaś postanowienia Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 29 marca 2007r., sygn. akt I Ns 129/07 ustalono, że spadek po zmarłym w dniu 7 sierpnia 2002 r. J. M. nabyły: żona – J. M. i córki, to jest B. K., Z. M. i J. S. Organ stwierdził, że F. P. nie posiadał ani w dniu 31 grudnia1998 r., ani nie posiada obecnie prawa rzeczowego do działki nr [...]. Z tego względu organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w niniejszej sprawie. Minister Infrastruktury podkreślił, iż służebność przejazdu, przechodu i przegonu jest wprawdzie prawem rzeczowym (ograniczonym prawem rzeczowym) niemniej jednak, wnioskodawca nie był uprawnionym z tytułu służebności drogowej, bo legitymował się jedynie jej samoistnym posiadaniem.
W ocenie organu skoro zatem F. P. nie wykazał się prawem rzeczowym do spornej działki na dzień 31 grudnia 1988 r., to tym samym nie miał też interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Na tę decyzję F. i K. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a., w związku z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez błędne ustalenie, że małżonkowie P. nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania.
Ponadto skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie, że są oni jedynie posiadaczami samoistnymi służebności drogi koniecznej, podczas, gdy wnieśli wniosek do Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej o stwierdzenie zasiedzenia powyższej służebności drogowej (sygn. akt I Ns 571/07) i wystąpili z przedmiotowym wnioskiem komunalizacyjnym jako uprawnieni do wniesienia wniosku o zasiedzenie służebności drogowej. Zwrócono uwagę, że z treści opinii biegłego sądowego geodety mgr. inż. Z. N. wynikało, iż działka nr [...] wchodzi w skład drogi asfaltowej (publicznej) przebiegającej przez wieś S., a stan taki trwał nieprzerwanie jeszcze przed dniem 1 stycznia 1999 r., sama zaś sporna działka pozostawała we władaniu Gminy.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1946/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., wskazał, że według stanu ujawnionego w księdze wieczystej i zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 29 marca 2007r., sygn. akt I Ns 129/07, właścicielkami przedmiotowej nieruchomości są: J. M., B. K., Z. M. i J. S. Natomiast zaskarżona decyzja, a także decyzja Wojewody M. nie zostały w ogóle skierowane i doręczone: B. K., Z. M. i J. S. Osoby te, choć mające interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu, nie brały w ogóle w nim udziału.
Sąd zwrócił uwagę, że choć na tym etapie postępowania, Sąd nie jest władny przesądzić o zasadności wszystkich argumentów podniesionych w skardze, to jednak zgodzić się trzeba ze skarżącym, iż w sprawie niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny, czym naruszono art. 7 i 77 k.p.a. Organy istotnie bowiem traktowały skarżących jedynie jako posiadaczy samoistnych służebności drogowej, a nie brały pod uwagę faktu, że toczy się przed sądem rejonowym z ich wniosku postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia służebności przebiegającej przez sporny grunt.
Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt I SA 1868/94, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego, dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu.
Zdaniem Sądu rozważeniu zatem winna podlegać kwestia, czy sytuacja, w której znajdują się wnioskodawcy, związana z prowadzeniem przez nich postępowania nieprocesowego, pozostaje bez wpływu, czy też oddziaływuje na ich sferę prawną – w kontekście żądania wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Warszawie skargę kasacyjną złożyła J. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy K. i F. P. w dniu 31 grudnia 1998 r. byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o komunalizację działki ewidencyjnej nr [...], położonej w S. gmina B., stanowiącą współwłasność skarżącej J. M.,
- b) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez przyjęcie a priori, że doszło do pozbawienia wnioskodawców prawa uczestnictwa w administracyjnym postępowaniu komunalizacyjnym, co stanowiłoby przesłankę wznowienia postępowania, braną pod uwagę z urzędu, skutkującą nieważnością decyzji,
- c) błędne zastosowanie reguł wykładni per analogiam i utożsamienie sądowego dochodzenia zasiedzenia ograniczonego prawa rzeczowego z dochodzeniem prawa własności do nieruchomości, w sytuacji stwierdzonej wyrokiem NSA z dnia 25 maja 1995r.,sygn. akt I SA 1868/94 - ONSA 1996. nr 3/116, przywołanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku,
- d) pominięcie treści postanowienia Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt I Ns 571/07, oddalającego wniosek K. i F. P. o zasiedzenie działki ewidencyjnej nr [...], powstałej z podziału działki nr [...];
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie normy art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) i wydanie zbyt szybko zaskarżonego wyroku, z pominięciem treści postanowienia Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 5 listopada 2009r., sygn. I Ns 571/07, oraz toczącego się przed Sądem Okręgowym w Krakowie postępowania apelacyjnego pod sygn. akt II Ca 105/10, zakończonego postanowieniem z dnia 29 marca 2010r., oddalającego apelację wnioskodawców. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył podstawową zasadę szybkiego, ale racjonalnego orzekania oraz zasadę domniemania kompetencji na rzecz sądów powszechnych, zapisaną w art. 177 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez pominięcie prejudycjalnego znaczenia postanowień Sądów Rejonowego w Suchej Beskidzkiej i Okręgowego w Krakowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt. II Ca 105/10, w Sądzie Okręgowym w Krakowie Wydział II Cywilny-Odwoławczy zapadło orzeczenie oddalające apelację K. i F. P. od postanowienia Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej Wydział I Cywilny z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. I Ns 571/07, oddalającego wniosek o zasiedzenie działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącej J. M. W ocenie autora skargi kasacyjnej organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie trafnie zinterpretowały treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który to przepis nadał status strony wyłącznie Skarbowi Państwa, organom samorządu terytorialnego i właścicielom nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie żaden z powyższych przymiotów nie przysługiwał wnioskodawcom, właścicielem działki [...] w tej dacie, zgodnie bowiem z zapisem w KW nr [...], byli J. i J. M. Wobec powyższego stwierdzono, że fakt nieuczestniczenia w postępowaniu ma znaczenie wtórne wobec braku bezwzględnej przesłanki strony, w rozumieniu art. 73 powołanej ustawy.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarówno w postępowaniach przed sądami powszechnymi, jak i w postępowaniach administracyjnych, działała w imieniu i za zgodą swoich córek Z. M., B. K. i J. S., osoby te były reprezentowane, nie były pominięte w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, F. P. i K. P. podnieśli argumenty przemawiające za istnieniem po ich stronie interesu prawnego. Podkreślono, że nieprzerwanie od 1977 r. są w posiadaniu samoistnym służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu po nieruchomości stanowiącej drogę asfaltową, a stanowiącej działkę [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały doręczone B. K., Z. M. i J. S., które, choć mające interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu, nie brały w nim udziału.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jak akt niniejszej sprawy wynika, Z. M., B. K. i J. S. – współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości – są córkami współwłaścicielki J. M., która złożyła niniejszą skargę kasacyjną, podnosząc, że w sprawie działała w imieniu i za zgoda swoich córek, co oznacza – jej zdaniem – że nie były one pominięte w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, J. M. na etapie postępowania administracyjnego była reprezentowana przez adwokata K. S. – G. W aktach znajduje się pełnomocnictwo z dnia 14 lipca 2009 r. udzielone przez J. M. temuż adwokatowi do zastępstwa w sprawie [...] (decyzja organu pierwszej instancji) przed "Wydziałem Skarbu Państwa i Nieruchomości Urzędu wojewódzkiego w K. oraz w postępowaniu odwoławczym". Zgodnie z treścią tego pełnomocnictwa zarówno decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r., jak i organu drugiej instancji z dnia [...] października 2009 r., były doręczone wskazanemu pełnomocnikowi.
Natomiast - jak również wynika z dokumentacji niniejszej sprawy – w sprawie przed sądem powszechnym J. M. była reprezentowana przez adwokata M. R. – K. Nie jest więc tak, jak wskazała skarżąca kasacyjnie, że w postępowaniu przed sądem powszechnym, jak i w postępowaniu administracyjnym, reprezentowała swoje córki. W aktach sprawy nie ma bowiem pełnomocnictwa udzielonego J. M. do reprezentowania którejkolwiek z jej córek, będących współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika także, aby córki były małoletnie, czy też ubezwłasnowolnione, a skarżąca kasacyjnie jest ustanowiona ich opiekunem prawnym. Tylko w takich bowiem sytuacjach nie jest wymagane udzielenie stosownego pełnomocnictwa do działania nie w swoim imieniu. W innych sytuacjach uzyskanie takiego dokumentu jest konieczne do reprezentowania w każdym postępowaniu.
Skoro zatem w aktach niniejszej sprawy nie znajduje się dokument, z którego wynikałoby, że Z. M., B. K., czy też J. S. udzieliła pełnomocnictwa swojej matce J. M. do występowania przed organami administracyjnymi w ich imieniu w niniejszym postępowaniu, to uznać należy, że nie były one reprezentowane w postępowaniu, a winny działać we własnym imieniu. To zaś oznacza, że zarówno decyzja Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2009 r., jak i decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. powinny zostać im przesłane, czego jednak nie uczyniono.
Zasadnie zatem Sad pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji uznając, że osoby te – choć miały interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu – nie brały w nim udziału.
Tym samym zaskarżony wyrok jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że na obecnym etapie postępowania nie mogły być rozpoznane merytoryczne zarzuty skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie bowiem w skardze kasacyjnej argumentowała za przyjęciem stanowiska, że organy administracyjnie zinterpretowały treść art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skoro jednak Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji z powodu niedoręczenia tychże decyzji wszystkim stronom postępowania, to uznać należy, że wszelkie uwagi nawet natury ogólnej w tej kwestii były poczynione przedwcześnie. Sąd pierwszej instancji sam zresztą przyznał, że na tym etapie postępowania nie jest władny przesądzić o zasadności wszystkich argumentów podniesionych w skardze.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.