Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 31 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 98/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. O. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wywodził, że A. O. po dniu 23 sierpnia 2002 r. pozostawał nadal w stosunku służbowym, gdyż po przedstawieniu mu w dniu 8 listopada 2001 r. zakresu obowiązków służbowych, pozostawał on funkcjonariuszem przeniesionym do dyspozycji [...] Biura Kadr UOP, natomiast po wejściu w życie ustawy o ABW oraz AW stał się z mocy prawa funkcjonariuszem ABW z zachowaniem ciągłości służby i pozostawał w dyspozycji Szefa ABW. Bezsporne jest również, iż rozkaz personalny Szefa ABW Nr [...] z 29 czerwca 2002 r. wobec niedoręczenia go skarżącemu nie wszedł do obrotu prawnego i formalnie przez okres od 23 sierpnia 2002 r., tj. od dnia faktycznego zwolnienia skarżącego ze służby do dnia ponownego mianowania 2 listopada 2004 r., nie wykonywał on obowiązków służbowych – nie pełnił w tym czasie służby.
Bezspornym jest też, iż za ten okres, tj. okres pozostawania w dyspozycji organu mimo tego, że funkcjonariusz nie pełnił służby, Szef ABW wypłacił mu uposażenie. Wypłata uposażenia objęła okres od 1 września 2002 r. do 31 stycznia 2003 r. Za okres od 1 lutego 2003 r., kiedy to skarżący podjął pracę w NIK do 2 listopada 2004 r., kiedy to skarżący ponownie faktycznie podjął służbę w ABW, organ odmówił mu wypłaty uposażenia, uznając, iż w tym czasie nie pozostawał on w dyspozycji organu.
Bezsporne jest również, iż skarżący służbę w ABW w Warszawie podjął dopiero w dniu 2 listopada 2004 r. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy w okresie od 1 lutego 2003 r. do 31 października 2004 r., A. O. pozostawał w gotowości do podjęcia służby, a w konsekwencji czy za ten okres, w którym nie podejmował służby – a jak twierdzi pozostawał w gotowości – przysługuje mu uposażenie oraz nagrody roczne. Zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz o Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW albo Szefa AW, na podstawie art. 54 ust. 1, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.
Z treści tego przepisu wynika, iż stosowne uposażenie przysługuje funkcjonariuszowi z tytułu "pozostawania w dyspozycji". Spór sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy w okresie zatrudnienia w NIK, skarżący "pozostawał jednocześnie w dyspozycji organu". Przepisy tej pragmatyki nie definiują pojęcia "pozostawania w dyspozycji". Dlatego też odwołać się należy do etymologicznego znaczenia tego pojęcia dysponować (łac. dispositio) oznacza rozporządzanie. Ocenić zatem należało, czy w okresie pracy w NIK organ mógł "rozporządzać funkcjonariuszem", tj. dawać mu polecenia, które ten powinien niezwłocznie wykonać. Dokonując takiej oceny, Sąd w całości podzielił ustalenia i dokonaną przez organ ocenę prawną, iż A. O. w okresie, za który domagał się uposażenia, nie pozostawał w dyspozycji organu – gotowości do podjęcia służby. Z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że pierwsze oświadczenie woli w zakresie gotowości do podjęcia służby, skarżący złożył w piśmie z dnia 27 czerwca 2003 r., skierowanym do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
W piśmie tym skarżący wnosił o wskazanie mu miejsca pełnienia służby i jednoznacznie domagał się wypłaty uposażenia za okres od września 2002 r. Podkreślić należy, iż w dacie wniesienia tego pisma skarżący od blisko pół roku był już pracownikiem Najwyższej Izby Kontroli, co jednoznacznie wskazuje, że nie był w gotowości do natychmiastowego podjęcia zadań w ABW. Zauważyć też należy, iż skarżący pracując w Najwyższej Izbie Kontroli [...], nie mógł fizycznie przebywać w miejscu stałego zamieszkania w [...], do czego był zobligowany zgodnie z zakresem obowiązków służbowych funkcjonariusza ABW. Dodać też należy, iż w okresie po podjęciu pracy w NIK, kilkakrotnie odmawiał osobistego stawiennictwa w siedzibie Agencji z uwagi na kolizję związaną z wykonywaniem przez niego zadań w Najwyższej Izbie Kontroli. Podkreślić też trzeba, że gdy w lipcu 2004 r. organ proponował mu podjęcie na nowo obowiązków, okazało się, że służbę tę w związku z zatrudnieniem w Najwyższej Izbie Kontroli skarżący będzie mógł rozpocząć dopiero od listopada 2004 r. Nadużyciem zatem jest twierdzenie zawarte w skardze, że służbę ponownie podjął w terminie uzgodnionym z organem.
Uzgodniony termin powrotu do służby był bowiem terminem, który wskazał skarżący i na który to termin organ przystał. Powyższe fakty jednoznacznie wskazują, że skarżący nie pozostawał w tym czasie, tj. w czasie pracy w NIK, w dyspozycji Szefa ABW.
Zaznaczyć należy, iż stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, funkcjonariuszowi niewolno podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą. Z treści tego przepisu wynika, że skarżący nie występował do przełożonego o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowej działalności zarobkowej. Okoliczność tę skarżący potwierdził przyznając, iż nie składał w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego raportu w sprawie podjęcia zatrudnienia w NIK (protokół rozprawy z dnia 31 marca 2006 r.). Podejmując samodzielnie bez zgody Szefa ABW decyzje w przedmiocie zatrudnienia w NIK, skarżący jednostronnie ograniczył Szefowi ABW możliwość dysponowania jego osobą stawiając się do dyspozycji zwierzchnikowi NIK. Twierdzenia skarżącego, iż pracując w NIK pozostawał w dyspozycji Szefa ABW ocenić należało zatem jako deklaracje czynione na potrzeby niniejszego postępowania, przeczące logice i doświadczeniu życiowemu.
Zdaniem Sądu, w okresie od 1 lutego 2003 r. do 31 października 2004 r. skarżący pozostawał jedynie formalnie w stosunku służbowym, albowiem w tym czasie równolegle bez zgody przełożonych ABW świadczył pracę w NIK, gdzie otrzymywał uposażenie z tytułu świadczonej pracy Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, ze skarżący pozostawał w dyspozycji organu, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż przysługuje mu uposażenie za ten czas stosownie do art. 136 ustawy o ABW oraz AW.
Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu skargi, to jest naruszenia art. 114 omawianej ustawy Sąd wywodził, iż stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Prawo to powstaje z tytułu służby (art. 114 ust. 2 ustawy). Wykładnia ww. przepisu jednoznacznie wskazuje, że prawo do uposażenia jest integralnie związane faktem pełnienia służby, a nie faktem formalnego pozostawania w stosunku służbowym. Sam fakt mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe nie rodzi po stronie organu obowiązku wypłaty uposażenia. Prawo do uposażenia powstaje z tytułu służby, a służba to wykonywanie przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań lub obowiązków albo gotowość do podejmowania tych zadań. Jedynie podjęcie służby i wykonywanie określonych czynności i zadań, bądź pozostawanie w dyspozycji do ich wykonania, może stanowić podstawę do wypłaty świadczeń pieniężnych związanych z pełnieniem służby.
Nie ulega wątpliwości, iż samowolne podjęcie przez skarżącego zatrudnienia w Najwyższej Izbie Kontroli i związany z nim zakres obowiązków pracowniczych, wykluczał pozostawanie funkcjonariusza w gotowości do służby. Zasadnie zatem organ, uznając, iż funkcjonariusz nie świadczył służby, nie pozostawał w gotowości, odmówił skarżącemu przyznania uposażenia, tym bardziej, iż w tym czasie uposażenie wypłacał mu inny pracodawca (NIK). Prawidłowo też organ uznał, iż stosownie do art. 121 § 3 omawianej ustawy, prawo do uposażenia funkcjonariusza wygasło z uwagi na inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, iż w świetle art. 121 § 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, zatrudnienie skarżącego w Najwyższej Izbie Kontroli stanowi to inną okoliczność powodującą wygaśnięcie prawa do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres od 1 lutego 2003 r., tj. do czasu podjęcia pracy w NIK do 2 listopada 2004 r. (do czasu faktycznego ponownego podjęcia służby w ABW).
Należy podkreślić, iż na skutek oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2295/04, organ wypłacił skarżącemu uposażenie za okres wcześniejszy, tj. za okres od dnia 1 września 2002 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. pomimo tego, iż w tym czasie A. O. nie świadczył służby, zakładając, iż skoro nie pracował w NIK pozostawał w tym czasie w gotowości do jej pełnienia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należało, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uszło uwadze skarżącego, że przepis ten zawarty jest w ustawie zatytułowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 tej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe (...). Powyższy akt nie normuje postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzut stawiany organowi, iż naruszył prawo normujące postępowanie sądowe przez to, że w pełni zastosował się do wytycznych Sądu, uznać należy za niezrozumiały i bezzasadny. Podnoszony zarzut jest tym bardziej chybiony, iż właśnie na skutek oceny prawnej Sądu skarżącemu wypłacono uposażenie za okres do czasu podjęcia przez niego pracy w NIK.
Również zarzut naruszenia przez organ art. 136 ustawy o ABW oraz AW nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący podniósł, iż Szef ABW naruszył ten przepis poprzez jego zastosowanie jedynie do części okresu pozostawania skarżącego w dyspozycji. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił okres pozostawania skarżącego w dyspozycji Szefa uznając, iż przed podjęciem zatrudnienia w NIK skarżący pozostawał w dyspozycji, a po podjęciu tej pracy – w dyspozycji już nie pozostawał.
A. O. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej opartej na: 1) art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był zarzut naruszenia art. 133 § 1 przez wydanie wyroku bez uwzględnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności dołączenia do skargi zaświadczenia ABW z 9 maja 2005 r., z którego wynika, że nieobecność skarżącego od 29 czerwca 2002 r. do 1 listopada 2004 r. nie była ewidencjonowana jako nieobecność nieusprawiedliwiona oraz dołączonych do pisma procesowego skarżącego z dnia 15 marca 2006 r. dokumentów: pisma Biura Kadr ABW z 28 lutego 2006 r. stwierdzającego, że od dnia 23 sierpnia 2002 r. skarżącego przestał obowiązywać zakres obowiązków z 6 marca 2002 r., zaświadczenia ABW z 27 kwietnia 2005 r., z którego wynika, że Szef ABW nie wydał rozkazu personalnego o zawieszeniu wypłaty uposażenia skarżącemu, zaświadczenia ABW z 27 kwietnia 2005 r., z którego wynika, że przeciwko skarżącemu nie wszczęto postępowania dyscyplinarnego – co spowodowało sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego i wadliwość przyjętej podstawy faktycznej i przez co miało istotny wpływ na wynik postępowania, skoro Sąd pominął wskazane dokumenty i wadliwie ustalił charakter służby skarżącego w okresie od 1 lutego 2003 r. do 31 października 2004 r., a to skutkowało naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie w granicach węższych, niż wyznaczone skargą, nadto – art. 141 § 4 przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska i argumentów skarżącego dotyczących braku prawnych podstaw wstrzymania, a następnie wypłaty uposażenia oraz niewskazanie jasno podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
2) na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 136 w zw. z art. 121 § 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 136 stanowi podstawę niewypłacania funkcjonariuszowi pozostającego w dyspozycji wynagrodzenia, a podjęcie przez funkcjonariusza innego zatrudnienia jest "inną okolicznością uzasadniającą wygaśnięcie prawa do wynagrodzenia" w rozumieniu art. 121 ust. 3 cytowanej ustawy, mimo że okoliczność taka nie jest przewidziana w żadnym przepisie obowiązującego prawa.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wywodzone w skardze kasacyjnej podstawy wymagające w pierwszej kolejności zważenia na rozwiązanie prawne przyjęte w art. 153 powołanej ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia". W sprawie ze skargi A. O., rozstrzygniętej decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 14 września 2004 r. nr [...], o odmowie skarżącego wypłaty uposażenia za okres od dnia 1 września 2002 r. do dnia 2 listopada 2004 r., zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2295/04, w którym została zawarta ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Wyrok ten nie został zaskarżony środkiem odwoławczym, nabył przymiot prawomocności formalnej (art. 168 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Nabył też przymiot prawomocności materialnej, na podstawie art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne sądy". Prawomocność materialna powoduje skutki prawne w zakresie mocy wyroku, co oznacza, że nikt nie może kwestionować faktu istnienia wyroku i jego określonej treści. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma moc obowiązującą, jedynie zastosowanie środków obalenia prawomocnego wyroku może tę moc prawną uchylić.
W sprawie zarówno Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozpoznając i rozstrzygając sprawę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa, wykonali tę ocenę prawną.
W skardze kasacyjnej nie postawiono i nie wywiedziono zarzutów co do naruszenia art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywodzenie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego bez wykazania naruszenia art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoduje, że podstawy skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej zatem należy wskazać, że z punktu widzenia związania oceną prawną, w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wyczerpującej oceny materiału dowodowego i w pełni przytoczył tę oceną w uzasadnieniu wyroku. Przytoczone w skardze kasacyjnej dokumenty nie mogą wpływać na prawidłowość dokonanej oceny przez Sąd, w którym zostały uwzględnione oświadczenia skarżącego. W świetle oświadczeń skarżącego co do gotowości podjęcia służby, nie mają znaczenia prawnego zaświadczenia powołane w skardze kasacyjnej. Nie można też uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 136 w związku z art. 121 § 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U Nr 74, poz. 676 ze zm.). Przeprowadzona wykładnia językowa pojęcia dyspozycji jako przesłanki przyjętej w art. 136 tej ustawy dla zachowania prawa do uposażenia jest prawidłowa.
Nie można też przyjąć jako zasadnej przedstawionej w skardze kasacyjnej wykładni art. 121 ust. 3 tej ustawy. Przy ustaleniu "istniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa", ustawodawca pozostawia w granicach prawa, ocenę organowi. Do takich okoliczności prawnych należy okoliczność wyliczona w art. 136 tej ustawy.
Przytoczony na rozprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2006 r. sygn. akt I OSK 993/05, dotyczył innego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.