Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 120/06, oddalił skargę wniesioną przez R. W. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją – rozkazem personalnym z dnia 29 czerwca 2002 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wypowiedział R. W. stosunek służbowy i zwolnił ją ze służby. W dniu 3 lipca 2004 r. R. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie w oparciu o podstawę z art. 145a § 1 kpa powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, jednocześnie wniosła o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił przywrócenia terminu. R. W. zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który jednak postanowieniem z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 1820/04, odrzucił skargę jako niedopuszczalną, gdyż wniesioną bez wyczerpania na drodze administracyjnej przysługującego stronie środka zaskarżenia.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia 30 czerwca 2005 r. przywrócił R. W. termin do wniesienia złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy swe poprzednie postanowienie z dnia [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Szef ABW uznał, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Sprawowanie z mężem opieki nad chorą teściową nie jest bowiem przeszkodą nie do przezwyciężenia, usprawiedliwiającą przywrócenie terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wniesioną przez R. W. stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego wydana została decyzja, wnosi się w terminie jednego miesiąca od wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 kpa). Niezachowanie ustawowego terminu odnosi ten skutek, że czynność procesowa dokonana po upływie tego terminu jest prawnie nieskuteczna. Jednakże jeśli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, należy na prośbę zainteresowanego orzec o przywróceniu terminu (art. 58 § 1 i 2 kpa). Uprawdopodobnienie braku winy powinno zdaniem Sądu I instancji, odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu, a nie przeciwko podstawie prawnej lub okolicznościom faktycznym dotyczącym samej decyzji.
Ciężar uprawdopodobnienia braku winy spoczywa na stronie, która z tego wywodzi skutki prawne i nie może przerzucać na organ administracji skutków własnych zaniedbań, gdyż nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Zwolnienie lekarskie, czy też fakt sprawowania opieki nad osobą chorą nie wykluczają bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę osobiście lub przy pomocy innych osób, np. męża. Skarżąca nie zachowała wymaganego miernika staranności w trosce o własny interes. Odmienne twierdzenia skarżącej nie znajdują, zdaniem Sądu I instancji, potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów skarżącej o naruszeniu przez organ przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Zaskarżone postanowienie, wydane w dniu [...], podpisane zostało przez pełniącego obowiązki Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, któremu Prezes Rady Ministrów w dniu 3 listopada 2005 r. powierzył pełnienie tych obowiązków. Podniesiony zarzut, że organ naruszył wymieniony przepis, zgodnie z którym Szefów ABW i AW powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium oraz Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych, jest chybiony, gdyż przepis ten ma zastosowanie do instytucji powołania i odwołania, a nie powierzenia pełnienia obowiązków podmiotowi określonemu w art. 17 ustawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła R. W. opierając je o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego (art. 17 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu) polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten daje Prezesowi Rady Ministrów "bezwarunkowe" prawo powierzenia pełnienia obowiązków Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na czas nie dłuższy niż 3 miesiące jego zastępcy lub innej osobie bez jakiegokolwiek uzasadnienia odnoszącego się do zaistniałej okoliczności albo zwolnienia stanowiska Szefa ABW lub czasowej niemożności sprawowania funkcji Szefa ABW.
Następnie skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez "niezastosowanie art. 141 § 1 c Ppsa i błędne zastosowanie art. 151 Ppsa" pomimo naruszenia przez Szefa ABW przepisów art. 58 § 1 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 107 § 3 kpa,
- - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie jaka okoliczność faktyczna miała miejsce, że Prezes Rady Ministrów powierzył innej osobie pełnienie obowiązków Szefa ABW, tj. czy miało miejsce zwolnienie stanowiska czy też czasowa niemożność sprawowania funkcji Szefa ABW, a ponadto jak należy rozumieć wymienione wyrażenie w kontekście art. 17 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, co doprowadziło do tego, że zaskarżone postanowienie podpisane zostało przez osobę nieupoważnioną, następnie przez bezkrytyczne przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i zasady udzielania informacji, wreszcie przez niepodanie żadnych argumentów przemawiających za tym, że zaskarżone postanowienie zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 kpa zostało wyczerpująco i właściwie uzasadnione i zawiera wszystkie elementy określone tym przepisem.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie zaś z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta o obie podstawy kasacyjne nie jest usprawiedliwiona.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzut naruszenia prawa materialnego upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu art. 17 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 674 ze zm.). W myśl tego przepisu w przypadku zwolnienia stanowiska Szefa Agencji lub czasowej niemożności sprawowania przez niego funkcji, Prezes Rady Ministrów może powierzyć pełnienie obowiązków Szefa Agencji, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, jego zastępcy lub innej osobie. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten, odmiennie niż przyjął Sąd I instancji, nie daje Prezesowi Rady Ministrów "bezwarunkowego" prawa do powierzenia pełnienia obowiązków Szefa Agencji.
Zauważyć przyjdzie, że powyższy przepis normujący zagadnienie powierzenia określonej osobie pełnienie obowiązków Szefa Agencji jest przepisem o charakterze ustrojowym, dotyczy kwestii zdolności publiczno-prawnej do powoływania na stanowisko w centralnym urzędzie administracji państwowej. Nie jest to więc przepis prawa materialnego uzasadniający oparcie skargi kasacyjnej o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia wskazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów postępowania. Pierwszy z tych przepisów - art. 141 § 4 p.p.s.a. określa przedmiotowy zakres uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z regulacji tej wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego pełni niezwykle doniosłą rolę, z jednej bowiem strony pozwala na poznanie motywów, racji jakimi kierował się Sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie, z drugiej zaś umożliwia dokonanie właściwej kontroli instancyjnej w granicach wyznaczonych art. 183 § 1 p.p.s.a. Wbrew jednak stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada konstrukcji prawidłowego uzasadnienia.
W zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd zbadał, czy postanowienie to zostało wydane i podpisane przez osobę upoważnioną, a następnie wywiódł, iż w tej materii nie dopatrzył się naruszeń, z czym należy się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej w konkretnej, indywidualnej sprawie nie mogą podważać faktu powołania określonej osoby na określone stanowisko w sytuacji, gdy osoba ta dysponuje dokumentem urzędowym wykazującym powołanie.
Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie mógł oceniać, czy zachodziły warunki wymienione w art. 17 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu uzasadniające powierzenie W. M., który podpisał zaskarżone postanowienie, pełnienia obowiązków Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Oznacza to, że Sąd I instancji zwolniony był od obowiązku badania, czy doszło do "zwolnienia stanowiska Szefa Agencji lub czasowej niemożności sprawowania przez niego funkcji" i tym samym, czy Prezes Rady Ministrów mógł powierzyć wymienionej osobie pełnienie obowiązków Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Istotne i rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie miało wykazanie, że w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia ([...]) osoba, która go wydała i podpisała w dniu tym pełniła obowiązki Szefa ABW, na dowód czego przedłożono akt powierzenia tych obowiązków podpisany przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 3 listopada 2005 r.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, sformułowany w ramach zgłoszonej podstawy naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., iż Sąd I instancji w sposób bezkrytyczny przyjął, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy upoważniał organ do orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu. Przede wszystkim trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pierwszą i podstawową przesłanką przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Zgodzić się również przyjdzie z poglądem tego Sądu, że to na stronie zgłaszającej wniosek o przywrócenie terminu ciąży obowiązek uczynienia prawdopodobnym, że strona nie ponosi winy w uchybieniu terminu, a przerzucanie na organ tego obowiązku nie znajduje jurydycznego uzasadnienia. Wskazywane przez skarżącą przyczyny, z powodu których doszło do uchybienia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, istotnie upoważniały Sąd I instancji do konstatacji, że przyczyny te nie dawały podstaw do przywrócenia terminu.
Sam fakt hospitalizacji teściowej skarżącej i wiążąca się z tym potrzeba opieki nad bliską jej osobą nie oznaczał jeszcze, że skarżąca wyłączona była od możliwości załatwiania bieżących spraw życia codziennego, także korzystając z pomocy innych osób. Nie sposób nie dostrzec, że hospitalizacja kliniczna teściowej skarżącej rozpoczęła się w dniu 11 maja 2005 r. i zakończyła w dniu 1 czerwca 2005 r., po czym przebywała już na oddziale rehabilitacyjnym. Skarżąca nie uprawdopodobniła, by przez cały ten czas, aż do chwili złożenia wniosku, co nastąpiło w dniu 6 lipca 2005 r., znajdowała się w stanie wyłączającym, bądź w utrudniającym w stopniu znacznym załatwienie ważnej życiowo sprawy. Miała wszak świadomość, że Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie uznające niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego doszło do wypowiedzenia jej stosunku służbowego i zwolnienia ze służby w ABW i w związku z tym podjęła starania wespół z mężem zmierzające do przywrócenia do służby.
Świadczy o tym próba nawiązania kontaktu w siedzibie Agencji z upoważnionym do załatwienia takich spraw funkcjonariuszem około 12 maja 2005 r. oraz rozmowa telefoniczna z mjr A. B. – Naczelnikiem Wydziału Spraw Osobowych. Bez względu na treść tej rozmowy wystarczyło skierować do organu stosowne podanie zawierające prośbę czy też żądanie przywrócenia do służby w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Takiego zachowania miernika staranności można i należy oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy, co trafnie zaakcentował Sąd I instancji. Słusznie przy tym zauważył, że próba przerzucenia na organ obowiązku informowania skarżącej o przysługujących uprawnieniach nie znajduje uzasadnienia, w każdym razie nie wpływa na ocenę zasadności zgłoszonego wniosku.
Kolejny zarzut wnoszącego skargę kasacyjną odnosi się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (autor skargi błędnie go oznaczył w petitum skargi jako art. 141 § 1c i art. 145 § 1 c p.p.s.a.) przez niezastosowanie tego przepisu oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie wymienionego przepisu, pomimo naruszenia przez organ art. 58 § 1, art. 7, art. 9, art. 107 § 3 kpa. Wnoszący skargę kasacyjną werbalnie powołując przepisy stanowiące podstawę odpowiednio do uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu administracyjnego oraz oddalenia skargi nawiązuje w sposób jednoznaczny do przepisów normujących postępowanie administracyjne. Tak sformułowany zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony, jako że sądy administracyjne w trakcie kontroli działalności administracji publicznej nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. sąd administracyjny z mocy art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 364 ze zm.) stosował w toku postępowania i to tylko odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z chwilą wejścia w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w trybie i na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował w ogóle przepisów, których naruszenie zarzucił autor skargi kasacyjnej. Opierając skargę o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało zarzucić naruszenie konkretnych przepisów normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Taki zarzut został postawiony, odnosił się on do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. tyle tylko, że okazał się nieusprawiedliwiony, co wyżej rozważono.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.