Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1045/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 640/08 oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o odmowie przyznania na własność części udziału w budynkach i przyznaniu nieodpłatnie na własność udziału w niewydzielonych częściach działki położonej w G..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r. na podstawie art. 1 i 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa /Dz.U. Nr 3, poz. 15/ przejęto gospodarstwo rolne L. B. wraz z budynkami, zaś temu rolnikowi zapewniono bezpłatne dożywotnie użytkowanie pokoju z kuchnią oraz komórki w budynku gospodarczym.

W dniu 8 maja 1991 r. L. B. wniósł "zgodnie z ustawą z dn. 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu rolników art. 118... o zwrot na własność 1/4 udziału dz. 406 w budynkach". Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie odmówił przyznania L. B. na własność 1/4 części udziału w budynkach i działce nr [...]6. W uzasadnieniu organ wskazał, że L. B. dopiero w dniu 31 maja 1991 r. został zameldowany na pobyt stały w G. przy ul. [...]. Budynki położone na działce nr [...] pod tym adresem stanowią współwłasność w 3/4 części E. P. i Państwowego Funduszu Ziemi w 1/4 części.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Wojewoda Wrocławski na podstawie art. 118 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, na skutek odwołania L. B. uchylił powyższą decyzję w całości i przyznał mu nieodpłatnie na własność udział w 4/16 niewydzielonych częściach w działce nr [...] o powierzchni ogólnej 0,59 ha w G. W dniu 12 marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. na wniosek C. P. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 118 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm./ stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r.

Organ ustalił w szczególności, że postanowieniem z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt I Ns 202/03 Sąd Rejonowy w Środzie Śląskiej dokonał zniesienia współwłasności działki nr 406 przez wydzielenie działki zabudowanej nr [...], którą przyznał na wyłączną własność R. B., działki zabudowanej nr [...], którą przyznał na wyłączną własność C. P. oraz działki zabudowanej nr [...], którą przyznał na współwłasność C. P. i R. B., a ponadto ustanowił na ich rzecz odrębną własność lokali mieszkalnych w budynku położonym na tej działce.

Następnie organ stwierdził, że w jego ocenie z brzmienia art. 118 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że można było orzec o nieodpłatnym przyznaniu wnioskodawcy prawa własności tylko fizycznie wydzielonej działki gruntu, nie zaś udziału w jej współwłasności. Wynika to również z brzmienia art. 118 ust. 3 ustawy gdzie zawarto wymóg, aby Skarb Państwa był właścicielem działki. Uwłaszczenie wnioskodawcy nastąpiło z rażącym naruszeniem tych przepisów.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych przedstawiające tezę prawną, że przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń. Nadal istnieje podstawa prawna do podjęcia przez organ administracji działań mających na celu odwrócenie skutków prawnych wywołanych decyzją. Rozstrzygnięcie kwestii nieważności kontrolowanej decyzji pozostaje w zakresie właściwości Kolegium i w przepisach rangi ustawowej znajduje się upoważnienie do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji. Skutki zdarzeń cywilnoprawnych mają stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień, jednak nie stanowią one skutków prawnych decyzji, lecz jej dalsze następstwa. Nawet jednak, gdyby te następstwa wchodziły w zakres skutków prawnych decyzji, to i wówczas nie wystąpiłaby negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność takich skutków wiązano bowiem z potrzebą udzielenia ochrony interesów osób trzecich, uzasadnioną rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowy zarzut istnienia przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji wobec wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych /art. 156 § 2 k.p.a./. Jak twierdził, przecież samo wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie wyeliminuje stanu prawnego powstałego wskutek jej wydania i w następstwie późniejszych zdarzeń cywilnoprawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że decyzja o której mowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 118 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 1991r. Nr 7, poz. 24/. Zgodnie z art. 118 ust. 2 tej ustawy decyzja powinna przyznawać "własność działki... o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków", tj. budynków w których znajdują się lokal mieszkalny i pomieszczenia gospodarskie oddane do bezpłatnego korzystania z tytułu przekazania gospodarstwa Państwu. Udział we współwłasności nieruchomości nie stanowi oczywiście wyodrębnionej działki o określonej powierzchni.

Ponadto przepisu tego zgodnie z art. 118 ust. 3 nie należało stosować jeżeli działka nie była przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy. Należało to rozumieć w ten sposób, że Skarb Państwa powinien być wyłącznym właścicielem działki. Dalsze dywagacje na tle tego przepisu byłyby zbędne, bowiem w badanej decyzji nie przyznano wnioskodawcy oznaczonej działki. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostawało więc w oczywistej sprzeczności z brzmieniem powołanej podstawy prawnej, zatem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., patrz powołane przez organ orzeczenie NSA publ. w ONSA 1999 z. 2, poz. 52/.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zupełnie nieprzekonujący był argument prawny organu, że o odwracalności skutków prawnych decyzji decyduje możność prowadzenia przez ten organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powinno być oczywiste, że organ właściwy stosuje w tym postępowaniu wszelkie odpowiednie przepisy procesowe, zaś z konieczności stosowania art. 156 § 1 k.p.a. nie wynika brak przesłanki negatywnej z § 2 art. 156 k.p.a. Nie zachodziły przecież przeszkody procesowe do wszczęcia tego postępowania. Organ powinien rozważyć raczej zagadnienie skutków prawnych decyzji stwierdzającej nieważność, zatem wpływu wydania tej decyzji, eliminującej z obrotu prawnego decyzję odwoławczą, na dalszy tok postępowania administracyjnego. Było to również zagadnienie istnienia następstwa procesowego w postępowaniu merytorycznym po śmierci wnioskodawcy. Wśród szczegółowych zagadnień prawnych nin. sprawy wymagało rozstrzygnięcia, jakie znaczenie miało dokonanie zniesienia współwłasności działki przez sąd powszechny, z uwagi na prawomocność materialną postanowienia merytorycznego, jak też, czy późniejsza nowelizacja art. 118 ustawy przez dodanie ust. 2 a wyłączyła możność realizowania uprawnienia z ust. 2 przysługującego poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy przez jego następcę procesowego będącego jednocześnie zstępnym osoby uprawnionej, mającym własne, chociaż ograniczone uprawnienie.

W tym zakresie argumentował ponadto skarżący, że ustał przecież przedmiot orzekania zawarty w decyzji z dnia [...]czerwca 1992 r., czyli udział we współwłasności działki. Dla rozstrzygnięcia czy badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne istotne było, w ocenie Sądu, umiejscowienie najpierw tej negatywnej przesłanki w ramach instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, czyli określenie znaczenia tej przesłanki w ramach ogólnej koncepcji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, a kolejno, zwrócenie uwagi na znaczenie rozróżnienia bezpośrednich i pośrednich skutków cywilnoprawnych decyzji. Wspomniano już, że orzecznictwo sądowe bazujące przecież na konkretnych stanach faktycznych, nie powinno być analizowane w oderwaniu od okoliczności danej sprawy, a jego uogólnione tezy prawne, nie zawsze zresztą w sposób klarowny uzasadnione, nie mogą być bezkrytycznie przenoszone do oceny stanów faktycznych w kolejnych sprawach.

Można tytułem przykładu przypomnieć niektóre z wchodzących w rachubę orzeczeń sądowych. Jak łatwo zauważyć, zagadnienia prawne rozstrzygnięte uchwałą III AZP 4/92 w OSP 1993 z. 5, poz. 406 nie mają związku z problematyką prawną nin. sprawy. Jak wynika z uzasadnienia tezy 1. tej uchwały regułą jest, odmiennie niż sformułowano to w samej tezie, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę wywołuje nieodwracalne skutki prawne, bowiem powoduje ustanie bytu prawnego obiektu budowlanego, zaś w prawie budowlanym nie ma podstawy prawnej dla decyzji orzekającej o przywróceniu tego bytu prawnego. Pozwolenie na odbudowanie obiektu budowlanego daje podstawę do wzniesienia innego obiektu, który nie będzie tożsamy z obiektem budowlanym zlikwidowanym przez jego rozebranie. W uzasadnieniu omawianej uchwały zawarto pewne spostrzeżenie ogólne, przykładowo "W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę także późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.

Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności". A dalej "odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny". Podkreśla się tam "Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji".

Jak może wynikać z tych ogólnych uwag, przykładowo w przypadku stwierdzenia nieważności odwoławczej decyzji uwłaszczeniowej sprawa merytoryczna powróci do stadium postępowania odwoławczego, w którym organ zachował możność orzekania na podstawie w szczególności art. 118 cyt. ustawy, a jedynie mogą pojawić się zagadnienia wstępne związane z potrzebą wyeliminowania przez sądy powszechne dalszych skutków wywołanych pozostawaniem decyzji nieważnej w obrocie prawnym, aby przywrócić w pełni dotychczasowy stan przedmiotowy sprawy. W tym nowym postępowaniu w miejsce wnioskodawcy wstąpi skarżący jako jego następca prawny, realizując uprawnienia wnioskodawcy, nie zaś swoje własne. Skoro sąd powszechny nie jest właściwy do odwrócenia skutku prawnego decyzji, którym było ustanie prawa do udziału przysługującego Skarbowi Państwa i powstanie tego prawa na rzecz wnioskodawcy, to nie powinno być wątpliwości, czy sąd ten stał się właściwy, zaś organ kompetencje utracił.

Nie ma potrzeby rozważania tezy 2. uchwały, skoro badana decyzja wywołała bezpośrednio skutek cywilnoprawny, zaś zbycie nieruchomości, jak wykazało to trafnie Kolegium, nie nastąpiło na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu uchwały OPS 14/99 ONSA 2000 z. 3, poz. 93 wskazano na wstępie, że w poprzedzającym jej wydanie orzecznictwie nie rozważono szerzej zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych bezpośrednio przez decyzję wadliwą. Sąd przedstawiający zagadnienie prawne podkreślił, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wadliwej eliminowałaby jej bezpośredni skutek cywilnoprawny, co dawałoby sądowi powszechnemu możność decydowania o mocy prawnej dalszych, pośrednich skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku obrotu cywilnego przedmiotem wadliwej decyzji.

W uchwale NSA trafnie przedstawiło najpierw ogólne rozważania poświęcone istocie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono, że negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków /art. 156 § 2 k.p.a./ stanowi wyjątek od zasady konieczności zniesienia skutków prawnych decyzji obarczonej wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazano na wymóg odnoszenia się przy ocenie zaistnienia tej przesłanki do skutków prawnych samej decyzji, nie zaś do późniejszych zdarzeń prawnych stanowiących skutek dalszy i nie powstały w wyniku wydania decyzji wadliwej, lecz kolejnych aktów prawnych. Dlatego skutkiem samego stwierdzenia nieważności nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez poprzedniego właściciela. Organ wywoła jedynie zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej od daty jej wydania i nie będzie rozstrzygał odrębnych spraw dotyczących przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.

W wyroku NSA z 13 grudnia 2005 r. I OSK 268/05 Lex nr 188815 wyraźnie powiedziano, że do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Pośredni wpływ nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. Mocno podkreślono prymat zasady praworządności, która sprzeciwia się pozostawieniu w obrocie prawnym aktów władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa. W nauce prawa również podkreśla się niezbędność rozróżnienia skutku prawnego decyzji oraz ciągu zdarzeń, które nastąpiły po jej wydaniu /Z. Czarnik ST z 2000r. nr 11 s. 74-75 glosa do uchwały OPS 14/99/.

Z przedstawionej konstrukcji prawnej omawianej przesłanki negatywnej, stanowiącej zwrot niedookreślony, ocenny i stosowanej zupełnie wyjątkowo, wynika również dyrektywa przy kontroli legalności decyzji odmawiającej jej zastosowania, zalecająca kontrolę sposobu oceny argumentacji strony wnoszącej o jej zastosowanie w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami danej sprawy. Trudno byłoby wymagać od organu, aby z urzędu, poza materiałem sprawy dotyczącym przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, poszukiwał okoliczności lub uzasadnień dla stosowania przesłanki negatywnej. Powinno mieć znaczenie, że skarżący takiej konkretnej argumentacji nie dostarczył, a jedynie powołał się na ogólnie określone skutki prawne zdarzeń późniejszych, nie objętych zakresem skutków prawnych decyzji wadliwej. Dotyczące tego zakresu rozważania i oceny organu były wystarczające do przyjęcia braku szczególnych, wyjątkowych okoliczności uzasadniających utrzymanie sprzecznych z porządkiem prawnym skutków decyzji wadliwej, przez pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Powracając do zarysowanych na wstępie zagadnień prawnych Sąd pierwszej instancji wskazał, że zdarzenia prawne związane z funkcjonowaniem wadliwej decyzji w obrocie prawnym, lecz nie stanowiące jej skutku prawnego, a także zdarzenia prawne w postaci śmierci wnioskodawcy, nie stworzyły przeszkody dla kontynuacji postępowania w sprawie z art. 118 cyt. ustawy oraz nie wyłączyły możności odwrócenia skutku prawnego wywołanego wadliwą decyzją. Stwierdzenie nieważności nie miało ponadto bezpośredniego wpływu na dalsze zdarzenia w postaci zniesienia współwłasności przez sąd powszechny oraz zbycia umową darowizny jednej z działek utworzonych w wyniku ustania współwłasności. Z podnoszonym przez skarżącego wątkiem obawy naruszenia zasad konstytucyjnych w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji, można polemizować przypominając wywód prawny powołanego już wyroku NSA I OSK 268/05. Nie ulega wątpliwości, że zasada wynikająca z art. 8 k.p.a. nie może naruszyć mającej pierwszeństwo zasady praworządności.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku R. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP przez zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu praw nabytych przez skarżącego a będących następstwem decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 1992 r. o przyznaniu L. B. nieodpłatnie na własność udziału w 4/16 niewydzielonych częściach w działce [...] o pow. 0,59 ha w G., przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, co powoduje, iż stwierdzenie nieważności powyższej decyzji narusza nabyte przez skarżącego prawo własności, albowiem wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rodzi to konieczność zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela, co wynika z istoty decyzji stwierdzającej nieważność innej, tj. obowiązek przywrócenia stanu sprzed wydania wadliwej decyzji,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.:
3. - polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji nie zastosował przepisu art. 156 § 2 k.p.a., mimo że decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem błędnie przyjął, iż decyzja stwierdzająca nieważność wadliwej decyzji powoduje eliminację jedynie jej bezpośredniego skutku cywilnego, przy czym w ocenie Sądu nie musi to prowadzić do odzyskania własności nieruchomości przez poprzedniego właściciela, wskazując, że w tym zakresie decyzja taka dawałyby sądowi powszechnemu podstawę do decydowania o mocy prawnej dalszych skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku obrotu cywilnego przedmiotem wadliwej decyzji,
4. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, mimo, iż nie jest możliwa w przedmiotowej sprawie restytucja stanu prawnego sprzed jej wydania, albowiem w wyniku obrotu cywilnoprawnego przedmiotowej nieruchomości, nie jest możliwe dokonanie jej zwrotu na rzecz Skarbu Państwa, albowiem nieruchomość w aktualnym stanie nie jest już własnością skarżącego ani nie jest tożsama z nieruchomością będącą przedmiotem wadliwej decyzji. Powstały w związku z tym nieodwracalne skutki, bowiem poprzedni stan prawny istniejący przed wydaniem kwestionowanych decyzji o przejęciu gospodarstwa nie może być przywrócony.
5. - polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pośrednie skutki cywilnoprawne wadliwej decyzji nie mogą stanowić podstawy do wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego, co w ocenie Sądu znajduje potwierdzenie w zasadzie praworządności, sprzeciwiającej się pozostawaniu w obrocie wadliwych aktów prawnych, co pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania do organów administracji publicznej oraz ochroną praw nabytych określonych w art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że decyzją administracyjną o skutkach cywilnoprawnych jest decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 1992 r., albowiem skutkiem jej było przeniesienie własności dotychczasowego właściciela Skarbu Państwa udziału w 4/16 wydzielonej części w działce nr [...] w G. na L. B., poprzednika prawnego R. B.. Zatem wskazać należy, że podstawą nabycia przez L. B. w/w udziału w nieruchomości, jest właśnie zaskarżona decyzja, a stwierdzenie jej nieważności powoduje odpadnięcie podstawy prawnej, legitymującej skarżącego do zgodnego z prawem władania tą nieruchomością i rozporządzania nią. Rodzi wręcz, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niejako obowiązek po stronie skarżącego do zwrotu tej własności na rzecz jej poprzedniego właściciela i roszczenie po stronie poprzedniego właściciela o jej zwrot, co jest skutkiem odpadnięcia causy w sferze prawa cywilnego do dysponowania nią jako właściciel.

Ponadto w związku z tym, że nieruchomość ta stała się przedmiotem dalszego obrotu cywilnego, tj. była przedmiotem zniesienia współwłasności, dziedziczenia, a następnie przedmiotem darowizny, powrót do stanu sprzed wydania wadliwej decyzji jest niemożliwy na mocy decyzji organów administracji publicznej. Przywrócenie stanu poprzedniego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji wiązałoby się z uruchomieniem szeregu czynności, w tym postępowań sądowych w celu zniweczenia wszystkich skutków prawnych, jakie wywołała zaskarżona decyzja. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że co prawda zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem została wydana niezgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 118 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, to jednak z uwagi na zagwarantowane i chronione przez Konstytucję RP prawa nabyte, stwierdzenie nieważności tej decyzji prowadzi do sytuacji, w której ochrona gwarantowana przez Konstytucję zostaje zachwiana, albowiem może doprowadzić do pozbawienia skarżącego nabytego przez niego w wynika działań organów administracji publicznej prawa własności działki nr [...] w G..

Przepis art. 2 Konstytucji RP statuuje zasadę zaufania do państwa oraz do tworzonego przez nie i stosowanego przez jego organy prawa, która to zasada wywodzona jest z klauzuli demokratycznego państwa prawa. Powyższa zasada gwarantuje ochronę praw nabytych, zwłaszcza w sytuacjach zmian w obowiązujących przepisach prawa, ale także w ocenie skarżącego, ochrona ta przysługuje również w przypadkach wadliwego stosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa, w sytuacji gdy obywatel działając w zaufaniu do organu i wnioskując o wydanie decyzji w jego indywidualnej sprawie, uzyskał wadliwą decyzję administracyjną, na podstawie której nabył określone prawa. Sprzeczne, a tym samym naruszające konstytucyjną zasadę zaufania do państwa przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, której powtórzeniem jest treść art. 8 k.p.a. byłoby usankcjonowanie sytuacji, w której wadliwość działania organów państwa przy jednoczesnym braku zawinienia strony, działającej w zaufaniu do organów państwa w zakresie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia jej sprawy, strona ta musiałaby ponieść negatywne skutki prawne w postaci pozbawienia jej ochrony nabytych przez nią praw.

Nie można w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zasada zaufania do organów administracji publicznej winna ustąpić zasadzie praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej i sądy w ramach prowadzonej kontroli legalności aktów administracyjnych, zobowiązane są przede wszystkim do eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych aktów prawnych nawet wbrew zasadzie zaufania do organów administracji publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzi do zaistnienia sytuacji, w której to państwo i jego organy stoją na pierwszym miejscu, a nie obywatel i jego słuszny interes prawny, podczas gdy zgodnie z Konstytucją RP, to obywatelom przyznana jest konstytucyjna ochrona praw nabytych i poszanowanie ich interesów, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z nieodwracalnością skutków prawnych. W oparciu o powyższe rozważania w zakresie skutków prawnych decyzji administracyjnej podnieść należy, że zaskarżona decyzja administracyjna wywołała szereg skutków prawnych, których odwrócenie w obecnym stanie faktycznym i prawnym jest niemożliwe. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje przypadki wyeliminowania z obrotu prawnego skutków wadliwych decyzji administracyjnych w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, pod warunkiem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji ustalenia przez sąd istnienia przesłanki będącej podstawą do wydania takiej decyzji, jest konieczność przywrócenia stanu danej sprawy będącej przedmiotem tej decyzji do stanu sprzed dnia jej wydania.

Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej działa ex tunc. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji jest konieczność powrotu do etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Skutkiem stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego w zależności od tego, czy unieważniona została decyzja pierwszej czy drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, a jedynie z ciągiem późniejszych zdarzeń prawnych, które nie powstały w wyniku wadliwie wydanej decyzji z [...] czerwca 1992 r., wobec czego w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności tej decyzji nie musi prowadzić do odzyskania własności nieruchomości, będącej przedmiotem tej decyzji, przez poprzedniego właściciela.

Powyższe pozostaje bowiem w sprzeczności z celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która ma prowadzić do przywrócenia stanu sprawy sprzed wydania wadliwej decyzji i ponownego jej rozpoznania przez organ administracji publicznej, a zatem skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest restytucja stanu prawnego sprzed jej wydania.

W ocenie skarżącego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzające brak istnienia w przedmiotowej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych jest błędne. Skarżący w pełnej rozciągłości podziela stanowisko NSA, zgodnie z którym o nieodwracalności decyzji administracyjnej można mówić wówczas, gdy nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego sprzed wydania wadliwej decyzji na podstawie działań organu administracji publicznej (por. Wyrok NSA z dnia 30.10.2007, I OSK 1643/06, LEX nr 420109 NSA). Wskazać bowiem należy, że w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywołała również określone skutki cywilnoprawne - nabycie prawa własności, które to prawo stało się następnie przedmiotem dziedziczenia oraz przedmiotem umów cywilnoprawnych, to organ administracyjny nie jest w żaden sposób władny do zniweczenia tych skutków prawnych w ten sposób, by cały przedmiot zaskarżonej decyzji powrócił do stanu sprzed jej wydania.

Organ ten bowiem w ramach swej właściwości i kompetencji nie jest w żaden sposób władny do wzruszenia sądowych postępowań cywilnych w zakresie spadku czy też zniesienia współwłasności nieruchomości, czy też zniweczenia skutków prawnych umowy darowizny. Wobec powyższego wbrew stanowisku WSA mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, które stanowią przeszkodę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. (podobnie Wyrok WSA w Warstwie z dnia 12.06.2007 r., I SA/ Wa 434/07, LEX nr 354705).

W piśmie uzupełniającym z dnia 2 lutego 2010 r. skarżący kasacyjnie wskazał na wystąpienie dalszych skutków prawnych w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. Mianowicie w wyniku umowy sprzedaży z dnia 28 kwietnia 2009 r. została zbyta przez C. P. część nieruchomości oznaczona jako działka [...], wchodząca uprzednio w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która stanowiła współwłasność skarżącego i C. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej odrzucenie. Kolegium wskazało, że zarzuty skargi zostały wadliwie sformułowane, nie czyniąc zadość wymogom stawianym skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej czynią zadość wymogom formalnym w sposób umożliwiający ich rozpoznanie. Należy bowiem mieć na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 zgodnie z którą: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych" (ONSAi WSA 2010/1/1). Zatem brak było podstaw uzasadniających odrzucenie skargi kasacyjnej.

Głównym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, jest kwestia czy decyzja uwłaszczeniowa wydana przez Wojewodę Wrocławskiego w dniu [...] czerwca 1992 r. na podstawie art. 118 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył obszerne wywody z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd ten, czyniąc słuszną uwagę, że orzecznictwo bazujące na konkretnych stanach faktycznych, nie powinno być analizowane w oderwaniu od okoliczności danej sprawy, sam pominął w istocie rzeczy okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w konstrukcji przesłanki negatywnej, określonej w art. 156 § 2 k.p.a., chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 1992 r. przede wszystkim skutkowała przeniesieniem na rzecz L. B. prawa własności udziału w 4/16 niewydzielonych częściach w działce nr [...] o powierzchni ogólnej 0,59 ha w G. Decyzja wywołała określone skutki cywilnoprawne. Tym samym L. B. stał się, w miejsce Skarbu Państwa, jednym ze współwłaścicieli niniejszej nieruchomości. W drodze dziedziczenia w prawa te wstąpił skarżący kasacyjnie R. B..

W rozpoznawanej sprawie nie można pominąć okoliczności, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Środzie Śląskiej z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt I Ns 202/03 doszło do zniesienia współwłasności działki nr [...] Zniesienie współwłasności działki nr [...] w opisany wyżej sposób stanowi również skutek decyzji uwłaszczającej z dnia [...] czerwca 1992 r. Każdy ze współwłaścicieli może bowiem domagać się zniesienia współwłasności. Zatem z momentem przeniesienia własności udziału w działce nr [...] podmiot uwłaszczony (jego następca prawny) uzyskał możliwość domagania się zniesienia współwłasności. Jest to skutek decyzji uwłaszczającej, którego nie można pomijać podczas oceny negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w wyniku zniesienia współwłasności powstaje inna sytuacja prawna w zakresie prawa własności określonej nieruchomości. Niewątpliwie organ administracji publicznej nie jest właściwy do cofnięcia skutków wywołanych zniesieniem współwłasności nieruchomości.

Nadto jednocześnie z momentem zniesienia współwłasności inaczej kształtuje się kwestia interesu prawnego decydująca o przymiocie strony w postępowaniu nieważnościowym. W tym miejscu wypada przytoczyć wyrok NSA z dnia 2 marca 2007r., II OSK 347/06 (Lex nr 340207): "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji".

W rozpoznawanej sprawie pominięta została kwestia interesu prawnego C. P. którego wniosek zainicjował postępowanie nieważnościowe zakończone zaskarżoną decyzją. Skoro, jak wyżej wskazano, nie można pominąć zniesienia współwłasności, jako skutku prawnego decyzji uwłaszczającej, to także nie można bagatelizować zagadnienia przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. W rozpoznanej sprawie zagadnienie przymiotu strony należy postrzegać w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją uwłaszczającą z dnia [...] czerwca 1992 r. Skutki prawne tej decyzji mogą bowiem być takie, że nie wszystkie osoby będące stronami postępowania uwłaszczającego posiadają interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, co z kolei może skutkować tym, że nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zatem w sprawie rozważenia wymagała w pierwszej kolejności kwestia interesu prawnego C. P., na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 156 § 2 k.p.a., gdyż nie rozważył w ogóle sytuacji prawnej jaka powstała po orzeczeniu o zniesieniu współwłasności i w tym kontekście interesu prawnego C. P. tj. czy jeden z dawnych współwłaścicieli może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczającej po zniesieniu istniejącego w dacie uwłaszczenia stanu prawnego własności nieruchomości.

Jednocześnie powyższe naruszenie nie może być postrzegane jako naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a. w kontekście zignorowania praw nabytych. Brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, a nie tylko w oparciu o ogólne uwagi wynikające z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych sprawach, nie daje na tym etapie postępowania podstaw do uznania, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.