Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] [...] Prezydent Miasta J., na podstawie art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734), § 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817), po rozpoznaniu wniosku J. P., odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowych, że mieszkanie strony i jej rodziny jest wyremontowane i dobrze wyposażone, a w złożonym oświadczeniu majątkowym wykazane zostało, iż J. P. jest właścicielem samochodu marki Volkswagen Golf zakupionego w dniu 6 marca 2002 r. W związku z powyższym, w ocenie organu środki finansowe posiadane przez wnioskodawcę i jego rodzinę były nieracjonalnie zagospodarowane i przeznaczane na potrzeby niemające charakteru pierwszorzędnego. Przyznanie w tej sytuacji pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe byłoby nieuzasadnione, co zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych spowodowało nieuwzględnienie wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego odwołania przez J. P., decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynikać miało, iż odwołujący i jego rodzina zajmują dobrze urządzony i wyposażony w sprzęt audiowizualny, telefon i komputer lokal mieszkalny, a J. P. nabył samochód w 2002 roku i ponosi dodatkowe opłaty związane z bieżącą eksploatacją i ubezpieczeniem samochodu, wobec czego występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym odwołującego uzasadniającą odmowę przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Środki pieniężne, którymi dysponuje J. P., zdaniem organu II instancji w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone na czynsz i inne opłaty związane z zajmowanym mieszkaniem.
E. P. wniosła od decyzji skargę do sądu administracyjnego, w której wskazała, że remont i wyposażenie mieszkania jest z okresu aktywnego zatrudnienia, a samochód służy w prowadzonej działalności gospodarczej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 czerwca 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2925/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 90 i art. 107 § 3 k.p.a. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734). Pojęcie "rażąca dysproporcja", jaką posługuje się ustawodawca w art. 7 ust. 3 tej ustawy wskazuje niezbicie, że ma być to sytuacja szczególna, odbiegająca od normy, niewspółmierna na pierwszy rzut oka. Ta rażąca niewspółmierność winna zachodzić pomiędzy deklarowanymi przez stronę postępowania administracyjnego dochodami, a jej faktycznymi możliwościami finansowymi.
Celem wprowadzenia powyższej normy było bowiem pozbawienie uprawnień do świadczeń wynikających z ustawy o dodatkach mieszkaniowych takich osób, które mają faktyczne możliwości zaspokojenia swoich potrzeb związanych z utrzymaniem siebie i rodziny nie wykazując w istocie rzeczywistych swoich dochodów lub posiadanych zasobów majątkowych. Jest oczywiste, iż w pierwszym rzędzie norma ta adresowana była do osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia.
Z treści analizowanego przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a to ze sformułowania: "organ może odmówić", wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje, przy wydaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Obowiązki organu w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej.
W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy. Uznanie nie oznacza zatem dowolności działania. Sąd podkreślił, że kontrola sądu w przypadku decyzji uznaniowych opiera się na kontroli prawidłowości postępowania z zachowaniem reguł art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał na czym, w sytuacji skarżącej, polega wymagana przez przepis "rażąca dysproporcja" pomiędzy wskazanymi dochodami, a faktyczną sytuacją majątkową. Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczająca, narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie wystarcza powołanie się na posiadane przedmioty użytkowe, a konieczne jest wskazanie, w jaki sposób mogłyby zaspokoić jego podstawowe potrzeby, w tym koszty związane z opłatami za mieszkanie.
Na podstawie art. 7 ust. 15 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) ustawodawca wprowadził w zakresie postępowania dowodowego szczególny dowód, jakim jest wywiad środowiskowy. Według § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz.U. Nr 156, poz. 1828) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, a podczas wywiadu ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Rola wywiadu jest istotna, ale nie narusza prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do wypowiedzenia się co do dowodów. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie, świadczy, że organ naruszył obowiązki z art. 10 § 1 k.p.a.
Jest niekwestionowane, iż w drodze wywiadu środowiskowego ustalono zamieszkiwanie skarżącej i jej rodziny w trzypokojowym mieszkaniu, z drewnianymi oknami, wykafelkowaną łazienką, wytapetowaną kuchnią i pozostałymi pomieszczeniami, panelami drewnianymi w jednym pokoju, a w pozostałych pomieszczeniach podłogami wyłożonymi kafelkami. Żadnych innych ustaleń w zakresie stanu posiadania i jakości posiadanych ruchomości przez skarżącą i jej rodzinę wywiad środowiskowy nie zawierał.
Z oświadczenia skarżącej i jej męża wynikało natomiast, iż są właścicielami samochodu marki Volkswagen Golf rok produkcji 1986 (składak z 1991 roku) o wartości ok. trzech tysięcy złotych oraz czteroletniego komputera, dwóch trzyletnich telewizorów i wieży.
Wraz z odwołaniem strony, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekazane zostało pismo przewodnie sporządzone przez zastępcę Prezydenta Miasta J., z którego to pisma wynikało, iż pracownicy socjalni w oparciu o wywiad środowiskowy uznali, że mieszkanie J. i E. P. nie wymaga remontu, jest zadbane, jest w nim telefon i dwa telefony komórkowe. Wartość samochodu marki Volkswagen Golf z 1991 roku natomiast według Izby Skarbowej wynosi od 8 do 11 tysięcy złotych. Odnośnie powyższych ustaleń pozbawiono stronę możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, nie informując jej również, iż takie ustalenia zostały dokonane.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nastąpiło tym samym naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Sąd wskazał, że nie przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczających argumentów pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń w zakresie pojęć o charakterze ocennym, takich jak "mieszkanie o wysokim standardzie wyposażenia", w kontekście art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); tj. naruszeniu prawa materialnego i procesowego, a mianowicie art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2003 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do 22 listopada 2003 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta głównie skierowana jest wobec osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródła zatrudnienia, nadto naruszeniu prawa procesowego przez przyjęcie, że decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa (art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki.
Na tej podstawie wnosiło o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na przesłankach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszeniu prawa materialnego i prawa procesowego.
Pierwsza przesłanka, na której oparto skargę kasacyjną to naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do 22 listopada 2003 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta głównie skierowana jest wobec osób wykonujących nieformalnie odpłatną prace i ukrywających swoje źródło zatrudnienia. Według art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zaskarżonych do sądu administracyjnego, który stanowił "Organ, o którym mowa w ust. 1, może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami i wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe".
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni zasadnego odkodowania elementów hipotetycznego stanu faktycznego zapisanych w normie prawnej zawartej w art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jednym z elementów tego hipotetycznego stanu faktycznego to sytuacja osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia. Sąd nie wykluczył innych elementów hipotetycznego stanu faktycznego, a jedynie wskazał, że norma ta dotyczy w pierwszym rzędzie osób nieformalnie wykonujących odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia. Zarzut zatem błędnej wykładni art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest nieusprawiedliwiony.
Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Podstawą skargi kasacyjnej może być tylko naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Podstawą skargi kasacyjnej może być tylko naruszenie przepisów postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakie przepisy powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały przy rozpoznaniu sprawy naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może sam wywodzić podstaw skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została opata na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.