Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia 23 września 2010 r. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r. Starosta Leszczyński odmówił M. Sc. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną ww. organu z dnia 11 września 2002 r. w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego powstałego w związku z modernizacją ewidencji gruntów miasta Osieczna. W uzasadnieniu organ podał, że strona w dniu 16 listopada 2009 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, motywując swój wniosek naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 20 maja 2005 r. Wnioskodawczyni była stroną postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów miasta Osieczna jako współwłaścicielka działki oznaczonej nr... położonej w Os. oraz zarządzająca nieruchomością wspólną. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzję z dnia 11 września 2002 r. strona odebrała osobiście w dniu 26 września 2002 r. W tej sytuacji zgodnie z art. 148 k.p.a. termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Tak więc w niniejszej sprawie strona stosowny wniosek mogła złożyć w terminie do dnia 27 października 2002 r. Decyzją z dnia 23 września 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego podstawowym zadaniem organu badającego wniosek o wznowienie postępowania jest przeanalizowanie, czy nie ma przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania, tj. czy z żądaniem wystąpiła osoba, która jest stroną postępowania i czy żądanie wniesiono w terminie określonym w art. 148 k.p.a.
W skardze z dnia 14 października 2010 r. M. S. zarzuciła decyzji naruszenie art. 148 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że powierzchnia niektórych działek została błędnie obliczona w toku postępowania. Strony, które zostały prawidłowo zawiadomione i mogły w postępowaniu uczestniczyć, dopilnowały, aby błędy zostały skorygowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest bezzasadna.
Sąd I instancji podniósł, iż we wniosku z dnia 16 listopada 2009 r. skarżąca swoje żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 11 września 2002 r. oparła o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Artykuł 148 § 1 stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca do dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z § 2 ww. artykułu - termin do złożenia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2000 r. Starostwo Powiatowe w Lesznie poinformowało, że wszczęto postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla miasta Osieczna. Zawiadomienie wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu 29 sierpnia 2000 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2001 r. Starostwo poinformowało, że wyłożony zostanie do wglądu operat opisowo-kartograficzny powstały w wyniku modernizacji ewidencji gruntów miasta Osieczna. Powyższe pismo skarżąca otrzymała w dniu 12 listopada 2001 r. Decyzję Starosty Leszczyńskiego z dnia 11 września 2002 r. skarżąca otrzymała w dniu 26 września 2002 r.
Zdaniem Sądu skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie modernizacji ewidencji gruntów miasta Osieczna, doręczono jej decyzję w tej sprawie i pouczono o możliwości wniesienia odwołania do organu II instancji. Skoro strona nie skorzystała z prawa wniesienia środka odwoławczego w zwykłym trybie, tj. w ciągu czternastu dni od dnia otrzymania decyzji organu I instancji, to możliwość wniesienia żądania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną ograniczona została czasowo do jednego miesiąca, licząc od dnia, w którym strona otrzymała decyzję.
W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 11 września 2002 r. po upływie terminu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2011 r. złożyła Mieczysława Schulz zaskarżając wyrok w całości. W petitum skargi kasacyjnej ani też w treści uzasadnienia nie wskazano na jakich przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r..poz. 270, t.j.), zw. dalej p.p.s.a, została oparta ta skarga, pomimo iż sporządził ją profesjonalny pełnomocnik strony.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, również bez powołania jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a., naruszenie art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd w sposób nieprawidłowy, iż w sytuacji, kiedy strona została pozbawiona możliwości działania na jednym z etapów postępowania i nie wiedziała o tym fakcie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, mimo iż z decyzji tej nie wynikało bezpośrednie naruszenie praw skarżącej. Stawiając ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Artykuł 148 § 2 k.p.a. nakazuje liczyć bieg terminu do złożenia wniosku od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji. Podniesiono dalej, że przepis ten wydaje się być sformułowany w sposób jasny, jednak nasuwają się pewne istotne wątpliwości interpretacyjne. Przepis nie rozstrzyga bowiem, od wydania jakiej decyzji rozpoczyna się bieg terminu do złożenia wniosku. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ciągiem kolejnych czynności i decyzji, które połączone są w nierozerwalny łańcuch w ramach jednego postępowania. Niemożność udziału bez własnej winy na którymkolwiek etapie postępowania stanowi naruszenie praw strony skarżącej. Sytuacja taka powoduje rozerwanie sekwencji czynności i otwiera drogę do wznowienia postępowania.
W ocenie skarżącej, do przerwania ciągu kolejnych prawidłowych czynności doszło na etapie wznowienia znaków granicznych. Samo wznowienie znaków granicznych stanowi nierozerwalny element sekwencji i było niezbędne do wydania decyzji o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego. W ocenie pełnomocnika skarżącej nieuczestniczenie w postępowaniu na etapie wznowienia znaków granicznych ma skutek podobny do nieuczestniczenia bez własnej winy w innych czynnościach postępowania. Przykładową sytuacją byłoby nie uczestniczenie bez własnej winy podczas przeprowadzania dowodu z oględzin. W obu przypadkach strona pozbawiona jest bowiem możliwości działania w całości postępowania, co powoduje przerwanie ciągu kolejnych prawidłowych czynności. Nie ulega wątpliwości, że prawo do udziału w postępowaniu musi rozciągać się na wszystkie czynności tego postępowania, bowiem pozbawienie możliwości uczestniczenia tylko w jednej czynności może prowadzić do wydania nieprawidłowej decyzji i naruszenia praw strony.
Nieuczestniczenie skarżącej we wznowieniu znaków granicznych stanowi tego typu naruszenie. Skarżąca nie podzieliła poglądu, iż w niniejszej sprawie bieg terminu do złożenia wniosku biegnie od wydania decyzji o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego. W przedmiotowej sprawie wydana była bowiem także decyzja w sprawie wznowienia znaków granicznych. Z wydaniem tej decyzji należy natomiast wiązać bezpośrednie naruszenie prawa skarżącej do udziału w postępowania. Od momentu uzyskania informacji o tej decyzji winien zatem rozpocząć bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Prawodawca posługuje się jedynie pojęciem "decyzji", które jest odmienne od użytego w art. 145 § 1 k.p.a. pojęcia "decyzji ostatecznej". Wydaje się zatem, że ustawodawca dopuszcza wznowienie postępowania w wypadku wydania decyzji ostatecznej, jeżeli w postępowaniu tym została wydana inna decyzja, która była podstawą wydania decyzji ostatecznej. Termin do złożenia wniosku o wznowienie winien biec od momentu, kiedy strona dowiedziała się o wydaniu tej pierwszej decyzji. W niniejszej sprawie oznacza to decyzję w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych. Z tą decyzją skarżąca zapoznała się znacznie później, bowiem z treści decyzji o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego nie wynikało, aby postępowanie o wznowieniu znaków granicznych miało miejsce i by naruszono w ten sposób prawa skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymagania formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, w odniesieniu zaś do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu złamanie przepisów postępowania administracyjnego, a nie procedury sądowoadministracyjnej. Taka konstrukcja podstaw kasacyjnych jest wadliwa. Podstawy kasacyjne muszą wskazywać naruszony przepis procedury sądowej, ponieważ kontrola kasacyjna dokonywana przez sąd II instancji obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego przez wojewódzki sąd administracyjny a nie przez organy administracji.
Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 ONSAiWSA 2010/1/1, kładącej nacisk na to, iż sądy administracyjne mają obowiązek sformułowania oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy, a także uznając, że w skardze kasacyjnej zawarta jest wprawdzie polemika z treścią uzasadnień wydanych przez organ administracji, ale też i zarzut, iż Sąd Wojewódzki naruszył art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, należało odnieść się do tego zarzutu. Zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony.
Zasadnie bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że ostateczna decyzja kończąca postępowanie dawała podstawy do oceny, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie modernizacji ewidencji gruntów miasta Osieczna, gdyż nie tylko doręczono jej decyzję w tej sprawie i pouczono o możliwości wniesienia odwołania do organu II instancji, ale też doręczono jej w dniu 12 listopada 2001 r. pismo informujące, że wyłożony zostanie do wglądu operat opisowo-kartograficzny. Treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że skarżąca miała wiedzę o fazach i szczegółach toczącego się postępowania. Jak bowiem wynikało z doręczonej jej decyzji z projektem zapoznało się ponad 200 właścicieli działek objętych modernizacją, wnosili też oni w toku postępowania zastrzeżenia dotyczące nowoobliczonych powierzchni bądź kwestionujących przebieg granic. W decyzji mowa zatem o sytuacji, którą podnosiła skarżąca. Już chociażby zatem z treści tej decyzji, której otrzymania skarżąca nie kwestionuje, wynika, że organ prowadził postępowanie informując o przebiegu czynności strony, a nadto, że miała wiedzę co do możliwości zgłaszania zarzutów.
Jeśli zatem skarżąca nie skorzystała z możliwości zgłaszania zastrzeżeń w toku postępowania, to zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że nie istniały w ogóle powody do kwestionowania prawidłowości czynności organu w toku postępowania. Nie było zatem też podstaw do rozważania, czy termin do złożenia wniosku o wznowienie biegnie od daty czynności, czy od daty decyzji. Kwestii tej ani też przepisu art. 148 § 2 zd. 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie poddawał w ogóle interpretacji, nie mógł zatem popełnić zarzuconego mu błędu.
Rozważania kasatora dotyczące ciągu czynności, w których skarżąca miała nie brać udziału, mogły co najwyżej świadczyć o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie miały jednak znaczenia dla oceny terminu do złożenia wniosku
W ust. 2 zd. 2 art. 148 k.p.a. mowa jest o liczeniu terminu do złożenia wniosku od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, odmiennie niż to ujęto w ust. 1 tego przepisu, w którym mowa o biegu terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Powyższa dystynkcja dowodzi, iż ustawodawca, w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dopuścił tylko liczenie terminu do złożenia wniosku od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ponieważ we wniosku strona powołała się na tę przesłankę w odniesieniu do decyzji z dnia 11 września 2002 r., Sąd Wojewódzki trafnie ocenił zaskarżone decyzje. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.