Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 41/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. H. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, orzekł o uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1975 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego w skład którego wchodziły nieruchomości oznaczone nr ewidencyjnymi działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonego na terenie wsi S. D. stanowiącego ówcześnie własność P. i A. małżonków B. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1976 r.
Decyzją z [...] grudnia 1999 r. Wojewoda postanowił na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. w punkcie 1) przyznać na rzecz P. B., Z. B. oraz skarżącego ekwiwalent w naturze w postaci nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, stanowiących działki ewidencyjne [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych na terenie wsi S. D. oraz nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha położonej na terenie wsi G. w zamian za gospodarstwo rolne przejęte na rzecz Państwa (punkt 1 decyzji) oraz w punkcie 2) przyznać dopłatę od Skarbu Państwa – Starostwa Powiatowego w B. P. w wysokości 245,24 złotych tytułem wyrównania wartości odszkodowania.
Decyzja z dnia 9 grudnia 1999 r. została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2000 r. (na skutek wniosku Skarżącego) w części dotyczącej przyznania nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...] o powierzchni [...] ha położonej na terenie wsi G.. Skarżący uzasadniając wniosek o zmianę decyzji z [...] grudnia 1999 r. wyjaśnił, że działka [...] jest położona daleko od zasadniczego gospodarstwa i wykorzystanie jej jest nieopłacalne.
Następnie decyzją z [...] sierpnia 2000 r. Wojewoda przyznał na rzecz P. B. oraz spadkobierców A. B. odszkodowanie w wysokości [...] złotych za nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi działek [...].
Starosta [...] (Starosta) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w zakresie objętym jej punktem 2.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1999 r. w tej części.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1999 r. stanowił art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tymże przepisie. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, w ocenie organu, że materialnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego stanowi stwierdzenie nieważności decyzji albo też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W realiach niniejszej sprawy przesłanka ta nie została spełniona. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. wynika bowiem, że przyznanie dopłaty do odszkodowania nastąpiło w związku z decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja z [...] listopada 1999 r. wydana została w trybie art. 155 k.p.a. to jest w trybie, który służy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych zgodnych z prawem bądź zawierających wady niekwalifikowane, nie zaś w trybie o którym mowa w art. 160 k.p.a. Skutkiem prawnym tej decyzji było wprawdzie wyeliminowanie z obrotu decyzji Naczelnika z dnia [...] września 1975 r., nie nastąpiło to jednak w związku z kwalifikowaną wadliwością tejże decyzji.
W konsekwencji, w ocenie Ministra, wydana przez Wojewodę decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. nie dawała podstaw do dochodzenia roszczenia o którym mowa w art.160 k.p.a., co oznacza, że uwzględniając wniosek złożony w powyższym zakresie i przyznając na rzecz P. B., Z. B. oraz Skarżącego dopłatę w wysokości [...] złotych tytułem wyrównania wartości odszkodowania Wojewoda rażąco naruszył k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tejże decyzji w części objętej punktem 2 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując w pełni zawarte w niej ustalenia faktyczne i powołaną podstawę prawną. Odnosząc się do wniosku skarżącego, że stwierdzenie nieważności decyzji winno dotyczyć całej decyzji Wojewody wyjaśnił, że wniosek Starosty dotyczył jedynie stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Minister nie mógł zatem wyjść poza granice żądania wnioskodawcy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji w pozostałej części może natomiast nastąpić w innym postępowaniu, po uprzednim jego wszczęciu z urzędu albo na wniosek uprawnionej strony.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, że obie decyzje Ministra nie uwzględniają całości sprawy a tylko jej część, to jest dotyczą jedynie punktu 2 decyzji z [...] grudnia 1999 r. W ocenie skarżącego, nie uwzględniono wartości gospodarstwa, pominięto wielkość lasu, który jest jego własnością i jego wartość, jak również wartość gruntów ornych oraz łąki, bezprawnie kupionych prze J. G.. Wskazał, że przejęta przez spadkobierców suma wynosi [...] złotych, obejmuje kwotę bezprawnie przejętą przez R. B. i jest znikomą częścią wartości gospodarstwa.
Stwierdził, że nie jest dla niego zrozumiałe, dlaczego Minister nie może wyjść poza granice dotyczące punktu 2 i nie może w całości unieważnić decyzji, która była bezprawnie wydana przez Naczelnika Gminy. Wskazał, że doszło do bezprawnego obrotu jego gospodarstwem, które zostało sprzedane przez W. G. na rzecz J. G. po to, by zatrzeć ślady pochodzenia gospodarstwa, przy czym część jego gospodarstwa, której jest jego własnością została bezprawnie naruszona w 2012 r. mimo wyraźnie ustalonej granicy. Skarżący wyjaśnił również, że nie przyjął działki nr [...] o powierzchni [...] ha jak również nie przyjął dopłaty w wysokości [...] złotych bowiem nie uznaje decyzji władz miejscowych, które bezprawnie przejęły gospodarstwo na rzecz Skarbu Państwa jak również nie uznaje bezprawnego nabycia gospodarstwa przez J. G..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w całości wystąpiła pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sprawa ta została zakończona prawomocnym umorzeniem postępowania. Jednocześnie Sąd wskazał, że z akt administracyjnych nie wynika, by Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] grudnia 1999 r. w całości. Wobec powyższego, Sąd uznał, że Minister postąpił prawidłowo ograniczając zakres postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. do punktu 2 tejże decyzji, to jest do zakresu wskazanego przez Starostę w piśmie z dnia [...] lutego 2000 r.
Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. wynika, że została ona wydana w trybie art. 160 k.p.a. na skutek uchylenia przez Wojewodę decyzją z [...] listopada 1999 r. decyzji Naczelnika Gminy w B. P. z dnia [...] września 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1976 r.
Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, Wojewoda decyzją z [...] listopada 1999 r. uchylił decyzje orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa nie z powodu ich nieważności lub też stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa, ale na skutek wniosku Skarżącego. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu zapadłej w tej sprawie decyzji, w interesie spadkobierców gospodarstwa jest by grunty jego właściwie i racjonalnie zagospodarować, co może nastąpić po odzyskaniu ich własności.
Sąd podzielił wykładnię art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1999 r. przedstawioną przez Ministra, zgodnie z którą podstawową przesłanką pozwalającą na zastosowanie powyższego przepisu było stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.
Skoro decyzja Naczelnika Gminy w B. P. z dnia [...] września 1975 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 1976 r. nie zostały wyeliminowane z obrotu na skutek stwierdzenia ich nieważności a jedynie uchylone na żądanie skarżącego w trybie art. 155 k.p.a. brak było podstaw do zastosowania art. 160 k.p.a. i przyznania "dopłaty" do odszkodowania (punkt 2 decyzji z 9 grudnia 1999 r.). W ocenie sądu przyznanie "dopłaty" do odszkodowania przewidzianej w punkcie 2 decyzji z [...] grudnia 1999 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 160 § 1 k.p.a. Przepis ten nie przewidywał bowiem możliwości wypłaty odszkodowania za uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. na skutek wniosku zainteresowanej strony.
Przepis art. 160 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim wskazywał przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania był jasny i nie wymagał specjalnych zabiegów interpretacyjnych. W jego treści wprost wskazane było, że roszczenie o odszkodowanie służy stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W realiach niniejszej sprawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody nie doszło, brak więc było jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania. Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r., to jest decyzję przyznającą odszkodowanie w trybie art. 160 k.p.a. pomimo że prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznane zostało, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika i utrzymującej ją w mocy decyzję Wojewody.
Ze skargi wynika, że w ocenie skarżącego organ winien nie tylko wyeliminować w całości decyzję z [...] grudnia 1999 r. (który to zarzut sąd uznał za niezasadny), ale również winien doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody.
Powyższe zarzuty nie mogły w ocenie sądu skutkować uchyleniem decyzji Ministra z [...] listopada 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] września 2014r.
Decyzją z [...] sierpnia 1995 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody a skarga Skarżącego na decyzję nadzorczą oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1999 r. I SA 2289/95.
Zgodnie z obowiązującym w dacie wyrokowania przepisem art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) sąd nie był związany granicami skargi, granice orzekania sądu wyznaczone były granicami sprawy rozpoznawanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Sąd obowiązany był zbadać z urzędu zgodność z prawem wszystkich elementów kwestionowanej w skardze decyzji i rozważyć z urzędu stwierdzone uchybienia w świetle art. 22 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Oddalenie skargi oznacza, że sąd oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem ustalił, iż nie występowały w sprawie nie tylko uchybienia objęte zarzutami skargi, lecz również i inne wady. Bez znaczenia w tym względzie jest, czy sąd ustosunkował się szczegółowo do poszczególnych kwestii w motywach wyroku.
Wobec powyższego, zarówno organy jak i sąd obecnie rozpoznający sprawę związane są prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1996 r., I SA 2289/95 z którego wynika, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. z dnia [...] września 1975 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1976 r.
Dodatkowo Sąd wskazał, że zarówno decyzja Naczelnika jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody wyeliminowane zostały z obrotu decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. wydaną na wniosek skarżącego w trybie art. 155 k.p.a..
Pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogły być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Sąd zobowiązany był i uprawniony wyłącznie do dokonania kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra z [...] listopada 2014 r. i [...] września 2014 r. Kwestie podnoszone przez skarżącego w skardze nie dotyczyły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Wojewody z [...] grudnia 1999 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WB domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zawężenie granic rozpoznania sprawy do niektórych jedynie rozstrzygnięć zawartych w kontrolowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r.
W uzasadnieniu wskazano, że skoro w rozpoznawanej przez Sąd sprawie przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi to przedmiotem swojej oceny sąd winien uczynić również przyznanie ekwiwalentu w naturze w postaci nieruchomości w zamian za gospodarstwo rolne przejęte na rzecz skarbu Państwa. Granice rozpoznawania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś - tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy zachowuje aktualność stwierdzenie, że dla sądu skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności. Dlatego też należy przyjąć, iż ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy ma na myśli sprawę w której został wydany zaskarżony akt. Sąd ten przyjął, że skoro sąd administracyjny nie jest związany granicami zaskarżenia, więc żadna część zaskarżonej decyzji nie może korzystać z domniemania prawidłowości. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji.
Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjny wyznacza przedmiot postępowania sądowo administracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie.
Powołany jako jedyna podstawa kasacyjna w niniejszej sprawie przepis art.134§1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia (art. 3 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawie przedmiotem skargi była decyzja stwierdzająca w części nieważność decyzji Wojewody z dnia 9 grudnia 1999 r. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wyłączenie stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji i prowadzone było na wniosek Starosty [...].
Zarzut skargi kasacyjnej zmierzał do wykazania, że Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję przyjmując, że organ administracji uchybił swym obowiązkom, stwierdzając nieważność decyzji z [...] grudnia 1999 r. tylko w części, choć powinien był uczynić tak w odniesieniu do całości decyzji.
Zarzut ten nie jest jednak trafny. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wyrażaną w toku postępowania przez skarżącego wolę doprowadzenia do stwierdzenia nieważności całej decyzji. Jednak postępowanie wszczęte z wniosku Starosty [...] dotyczyło jedynie punktu drugiego decyzji i tego zakresu dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zaskarżonej do sądu I instancji.
Rozstrzyganie w granicach sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2015 str. 571). Sąd ma obowiązek działać w granicach sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego oraz jego ramy. Zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Zatem granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia.
Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, pozostawał w granicach sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem w zakresie dokonanego nią rozstrzygnięcia. To właśnie zakres rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżoną decyzją, ograniczający się do stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wyznaczał owe granice. Powołana w skardze kasacyjnej jej podstawa nie pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę, czy właściwym było ograniczenie rozstrzygnięcia organu administracji do części wymienionej decyzji. Jak bowiem wskazano wyżej podstawa ta umożliwiła jedynie kontrolę tego, czy sąd I instancji pozostał w granicach sprawy sądowoadministracyjnej – wyznaczonych zakresem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Granic tych sąd kontrolowanym wyrokiem nie naruszył.
Zatem pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna zarzucająca sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.
Na marginesie jednak należy podkreślić, że oczywistym obowiązkiem Ministra jest rozpatrzenie w odrębnym postępowaniu jednoznacznego wniosku W. H. B. o stwierdzenie nieważności punktu 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Stosownie, bowiem do regulacji zawartych w art. 258 – 260 p.p.s.a. o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu z tytułu pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym orzeka w odrębnym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a w szczególnie uzasadnionych wypadkach sąd.