Uzasadnienie
W wyniku rozpatrzenia wniosku T. A. z dnia 18 maja 2004 r., Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], przyznał na okres od 1 maja do 31 sierpnia 2004 r. zasiek rodzinny na dziecko – D. A. – w wysokości 43 zł wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 70 zł.
Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 155 – Kodeks postępowania administracyjnego, zmienił swoją decyzję z dnia [...] w części dotyczącej dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka i orzekł o uchyleniu tego dodatku z dniem 1 maja 2004 r. wskazując, iż dodatek nie przysługuje ze względu na fakt, że syn T. A. ma ustalone prawo do renty socjalnej. Jednocześnie decyzją z tego samego dnia nr [...] Prezydent przyznał T. A. na okres od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r., zasiłek rodzinny na dziecko w wysokości 43 zł wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 70 zł oraz dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 zł.
W dniu [...] Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] zobowiązał T. A. do zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego przyznanego decyzją z [...].
Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].
Wnioskiem dnia 16 października 2004 r. T. A. zwróciła się o przyznanie jej dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka. Po jego rozpatrzeniu Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia [...], przyznał skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka D. A., ustalając jego wysokość na 238 zł miesięcznie w okresie od 1 października do 31 grudnia 2004 r. oraz na 170 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że skarżąca spełnia warunki wymagane do przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka, gdyż w wyniku obowiązującej od 1 października 2004 r. zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, dokonanej mocą ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, a polegającej na wykreśleniu ustępu 7 w artykule 12, renta specjalna dziecka nie stanowi już przeszkody w przyznaniu do 1 października 2004 r. dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka.
Co do wysokości przyznanego dodatku Prezydent wskazał, że na okres do 31 grudnia 2004 r. została ona ustalona zgodnie z art. 70a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. w wysokości 70% przysługującego skarżącej w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego (340 zł), natomiast od 1 stycznia 2005 r. wysokość dodatku ustalono zgodnie z art. 12 ust. 3 wymienionej ustawy.
W wyniku odwołania złożonego od decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją nr [...] z [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...].
Kolegium podzieliło ocenę prawną sytuacji skarżącej po dniu 1 stycznia 2005 r. dokonaną przez Prezydenta zaznaczając, iż dzieckiem niepełnosprawnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) jest dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Kolegium powołując się na przepisy art. 70a ust. 1-5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznało także, że słusznie do dnia 31 grudnia 2004 r. skarżącej – jako osobie, która do dnia wejścia w życie ustawy otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a po 1 maja 2004 r. nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka – przyznano ten dodatek w wysokości 238 zł tj. w wysokości 70% wypłaconego w kwietniu 2004 r. świadczenia (340 zł).
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w skardze na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], T. A. wniosła o jej uchylenie wskazując, iż dodatek z tytułu samotnego wychowania przez nią dziecka niepełnosprawnego powinien wynosić 238 zł w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., natomiast od 1 stycznia do 31 sierpnia 2005 r. powinna otrzymywać dodatek w wysokości 250 zł. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż Kolegium błędnie uznało, że prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowania jej dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności, przysługuje od 1 października 2005 r., podczas kiedy prawo to przysługuje od 1 maja 2004 r.
Według skarżącej, wysokość dodatku od 1 stycznia 2005 r. wobec równych praw niepełnosprawnych, powinien nadal wynosić 250 zł. Równemu traktowaniu nie może przeszkadzać fakt, że dziecko od 15 roku życia kontynuuje naukę w szkole średniej.
Zdaniem skarżącej, prawa dzieci niepełnosprawnych są przedłużone do ukończenia nauki. Dlatego tak jak przedłużony jest do tego czasu sam zasiłek rodzinny, tak samo powinny być przedłużone dodatki do niego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek w wysokości 250 zł przysługuje wyłącznie w przypadku samotnego wychowania dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy czym w art. 3 pkt 9 ww. ustawy wyjaśniono, że niepełnosprawność dziecka oznacza dziecko w wieku do 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Tymczasem legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności syn skarżącej ukończył 19 lat, wobec czego nie ma on prawa do dodatku w wysokości 250 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 210/05, po rozpoznaniu skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodzi, że organ słusznie zwrócił uwagę na definicję "dziecka niepełnosprawnego" zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z tą definicją, dzieckiem niepełnosprawnym jest tylko takie dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, które nie ukończyło 16 roku życia.
Wobec tego zarówno Prezydent Miasta [...] wydając decyzję w dniu [...], jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] nie mogły traktować syna skarżącej D. A. jako "dziecko niepełnosprawne", gdyż – jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności – 16 rok życia ukończył on już w dniu 20 czerwca 2001 r. W konsekwencji od 1 stycznia 2005 r. nie można było przyznać skarżącej dodatku tytułu samotnego wychowania dziecka w wysokości 250 zł. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 12 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek w tej wysokości przysługuje w przypadku samotnego wychowywania dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc w przypadku samotnego wychowania osoby odpowiadającej ww. definicji "dziecka niepełnosprawnego" (tożsamość tych pojęć wynika z porównania art. 8 pkt 5 i art. 13 ustawy).
Nie jest też zasadny zarzut skarżącej, iż prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka niepełnosprawnego powinno być przyznane w tym samym okresie, co zasiłek rodzinny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych oddzielnie wskazuje jakie warunki trzeba spełnić aby otrzymać zasiłek rodzinny a jakie, aby otrzymać dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka, w tym z tytułu samotnego wychowania dziecka niepełnosprawnego. Warunki otrzymania samego zasiłku rodzinnego wskazuje art. 6 ustawy. Z treści ustępu 1 pkt 3 tego artykułu wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom dziecka do ukończenia przez nie 24 roku życia, o ile kontynuuje ono naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca zatem wyraźnie wskazał, iż dla potrzeb przyznania samego zasiłku rodzinnego w przypadku dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności, granica wieku została podniesiona do ukończenia 24 roku życia.
W art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa warunki otrzymania dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dziecka brak jest wskazania, iż granica wieku została podniesiona. Zasadnie zatem organy administracji badając, czy należy przyznać skarżącej dodatek w wyższej wysokości (art. 12 ust. 4 ustawy) z tytułu samotnego wychowania dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności, a więc " dziecka niepełnosprawnego" odwołały się do zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicji "dziecka niepełnosprawnego", gdzie określono granice wieku "do ukończenia 16 roku życia".
Nie można także uznać za słuszny zarzutu skarżącej odnośnie nieprzyznania jej dodatku od dnia 1 maja 2004 r., tj. zarzutu błędnej wykładni art. 70a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z opisującym sytuację skarżącej przepisem art. 70a ust. 2 osoba, która do dnia wejścia w życie ustawy otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego po dniu 1 maja 2004 r. nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nabywa w okresie od dnia 1 maja 2004r. do dnia 31 grudnia 2004 r., na wniosek, prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 70% świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego w kwietniu 2004 r., jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 612 zł i rodzina spełnia pozostałe warunki określone w ustawie.
Skarżąca nie kwestionuje ani wysokości ani zasadności przyznania dodatku, a jedynie okres, za który został przyznany wskazując, iż dodatek powinien być przyznany od 1 maja 2004 r. a więc niejako "z wyrównaniem". Zdaniem Sądu z cytowanego przepisu art. 70a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić obowiązku "wyrównania" dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka od 1 maja 2004 r., gdyż przepis nie mówi, że prawo do dodatku przysługuje "za okres" od 1 maja do 31grudnia 2004 r., a "w okresie" od 1 maja do 31 grudnia 2004 r., dodatkowo wskazując, iż uzyskanie uprawnienia do dodatku wymaga wniosku strony. Istotna jest zatem data złożenia wniosku o dodatek. O ile złożono go w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2004 r. i zostały spełnione inne warunki wymagane ustawą, wysokość dodatku określa się w sposób określony w art. 70a ust. 2, tj. w wysokości 70% świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a więc tak, jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji.
T. A. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości, żądając uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych norm, za sporządzenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 12 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwą interpretację warunków otrzymania dodatków do zasiłku. Dotyczy to wskazania wieku tzn. 16 lat dziecka niepełnosprawnego. Art. 12 nie zawiera informacji odnośnie wieku. Na skutek wadliwej wykładni został przyznany dodatek w kwocie 170 zł, a nie 250. Zarzuciła też obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 70a ustawy przez przyjęcie, że domaganie się spłaty dodatku przez skarżącą od maja 2004 r. jest bezpodstawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznać mógł sprawę jedynie a granicach skargi kasacyjnej.
Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Ustawowe określenie podstaw skargi kasacyjnej oraz związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej powoduje, że przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej stanowi wymóg materialny skargi kasacyjnej (art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem zastępstwa (art. 175 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd nie może domniemywać podstaw skargi kasacyjnej.
W sprawie wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera określenia podstaw. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Uchylony art. 12 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierał w dniu wydania zaskarżonej decyzji szereg ustępów, a w skardze kasacyjnej nie określono, który z przepisów art. 12 został niewłaściwie zinterpretowany.
Z kontekstu sprawy należałoby przyjąć, że podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut niewłaściwej interpretacji art. 12 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzut wadliwej interpretacji nie jest usprawiedliwiony, a to z tego względu, że art. 12 ust. 4 należało stosować w związku z art. 3 pkt 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o: niepełnosprawnym dziecku, oznacza to dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych". Art. 3 pkt 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie dla określenia przesłanek przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka niepełnosprawnego w zakresie określenia jego wysokości.
Postawiony ogólnie zarzut obrazy art. 70a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może być uwzględniony. Sąd nie może domniemywać, który z ustępów art.70a tej ustawy został przez Sąd naruszony w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.