Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1048/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1085/15 oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie Wydział Rolnictwa i Leśnictwa orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...] stwierdziło przejęcie na własność Państwa z mocy prawa gospodarstwa rolnego położonego we wsi L. o pow. [...]ha składającego się z parcel nr [...], [...], [...] i [...], stanowiącego własność J. K. na podstawie aktu nadania z dnia [...] stycznia 1953 r., nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1959 r. wystąpiła L. K. Wojewoda Zielonogórski decyzją z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] czerwca1959 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. K., uchylił ww. decyzję Wojewody Zielonogórskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda nie wziął pod uwagę okoliczności, że kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie jako osobę otrzymującą rozstrzygnięcie wymienia zmarłą w dniu 23 sierpnia 1956 r. w L. – J. K. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu powinien brać udział aktualny właściciel przejętego gospodarstwa.

Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa z powodu skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie wskazując, że nie stwierdza nieważności tego orzeczenia, albowiem od dnia jego ogłoszenia upłynęło 10 lat.

Organ wyjaśnił, że wniosek o przejęcie gospodarstwa złożyła, pismem z dnia 11 września 1956 r., po śmierci J. K. – jej córka L. K. podnosząc, że nie ma sił do obróbki gospodarstwa, a ponadto pracuje jako pracownik umysłowy w Przedsiębiorstwie Skupu Owoców i Warzyw w Świebodzinie. Orzeczenie o przejęciu gospodarstwa z dnia [...] czerwca 1959 r. zostało podane do publicznej wiadomości mieszkańcom wsi na zebraniu wiejskim w dniu 21 lipca 1959 r. ponieważ nie zostało wcześniej skutecznie doręczone. Następnie, Przewodniczący Powiatowej Komisji Ziemskiej w Świebodzinie aktem nadania z dnia [...] września 1957 r., nr [...] nadał przedmiotowe gospodarstwo J. K. Orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania ustalony został szacunek i granice gospodarstwa, które składało się z działek nr [...], [...], [...], [...]. Dla gospodarstwa została założona księga wieczysta Rep. KW [...] w Sądzie Powiatowym w Świebodzinie.

Obecnie grunty z przejętego gospodarstwa położone są w granicach działek oznaczonych nr: dz. [...] o pow. [...]ha, stanowiąca własność M. K. i J. K. w udziale do 1/2; dz. [...] o pow. [...]ha, stanowiąca własność J. K.; dz. nr [...] o pow. [...]ha, stanowiąca własność A. i S. Z.; dz. [...] o pow. [...]ha i [...] o pow. [...]ha - znajdujące się w Zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych.

Pismem z dnia 20 marca 2013 r. organ I instancji zawiadomił właścicieli gruntów o toczącym się postępowaniu oraz przysługujących im prawach. Dalej organ stwierdził, że spadkobierczyni właścicielki gospodarstwa – L. K. po śmierci matki nie przeprowadziła postępowania spadkowego i nie podjęła czynności mających na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, lecz złożyła tylko wniosek o przejęcie gospodarstwa na Skarb Państwa i je opuściła. Prawo do spadku ustaliła dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w Świebodzinie Wydział I Cywilny z dnia 28 września 1990 r., sygn. akt I.Ns.191/90. Skoro więc Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie orzeczenie o przejęciu gospodarstwa skierowało do nieżyjącej już matki – J. K. jako właścicielki gospodarstwa powyższe, zdaniem organu, wyczerpało przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie organu istotne w sprawie jest, że organy prowadziły postępowanie wiedząc o śmierci właścicielki nieruchomości, co powinno skutkować uznaniem za stronę postępowania jej spadkobierców. Orzeczenie Prezydium zostało podane do publicznej wiadomości mieszkańcom wsi na zebraniu wiejskim w dniu 21 lipca 1959 r., natomiast L. K. dopiero wnioskiem z dnia 7 kwietnia 1995 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, należało stwierdzić, że wniosek został złożony po terminie przewidzianym w art.156 § 2 k.p.a. i zasadnym jest stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia [...] czerwca 1959 r.

W uzasadnieniu Minister podniósł, że prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji oceniane być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie już w chwili wydawania orzeczenia posiadało informację o śmierci J. K., co oznacza że organ nieprawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stron postępowania. W konsekwencji, zdaniem Ministra, kontrolowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów postępowania, w szczególności: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się m.in. na obowiązujący w dacie wydawania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1959 r. art. 10 i art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i wskazał, że w dacie wydania ww. kontrolowanego orzeczenia nie żyła L. K. albowiem zmarła 23 sierpnia 1956 r. Pomimo tego orzeczenie zostało do niej skierowane, jako osoby, której przysługiwały prawa własnościowe do gospodarstwa objętego treścią orzeczenia.

Ponadto Sąd wskazał, że już w dacie złożenia przez L. K. wniosku z dnia 11 września 1956 r. o przejęcie gospodarstwa, organ powziął wiedzę o śmierci właścicielki – J. K. Wprawdzie korespondencję z przebiegu postępowania Prezydium kierowało do potencjalnej spadkobierczyni, co zostało potwierdzone postanowieniem sądu powszechnego z dnia 28 września 1990 r., jednakże ostatecznie orzeczenie o przejęciu zostało skierowane do nieżyjącej J. K., na co wskazuje także zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych W chwili wydawania rozstrzygnięcia nie miała ona przymiotu strony, skoro nie miała podmiotowości prawnej.

Powyższe działanie, w ocenie Sądu, stanowiło rażące naruszenie prawa – w tym przepisów prawa cywilnego oraz art. 28 k.p.a. (odpowiednik - art. 9 rozporządzenia z 1928 r.) - będące podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Takie naruszenie prawa obligowało Ministra do wydania decyzji o powyższej treści. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień.

Skoro postępowanie nadzorcze wykazało, że doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że było ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., zarzucając naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i oddalenie skargi:
2. a) w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika jednoznacznie, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady narodowej w Świebodzinie z dnia [...] czerwca 1959 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, gdyż:
3. - przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało przyznane J. K. aktem nadania, a w dniu 9 listopada 1960 r. zostało wydane orzeczenie o wykonaniu aktu nadania i własność gospodarstwa przeszła na rzecz J. K.;
4. - doszło do podziału niniejszego gospodarstwa i działka nr [...] została przekazana do Państwowego Gospodarstwa Rolnego, a resztę otrzymał J. K.;
5. - w 1968 r. gospodarstwo rolne J. K. zostało przekazane na własność państwa w zamian za rentę, a z przekazania wyłączono zabudowania położone na działce nr [...] oraz wyznaczono [...]ha gruntów do bezpłatnego dożywotniego użytkowania;
6. - w 1990 r. część gospodarstwa (działka nr [...] – (dawna działka [...]) o powierzchni [...]ha) została przyznana na własność A. K., a działka nr [...] została przyznana na własność J. K.;
7. - działka nr [...] (dawna działka nr [...]) w 1980 r. stała się własnością A. Z., który następnie przekazał ją B. i J. Z., a ci umową sprzedaży z dnia 3 kwietnia 2000 r. sprzedali przedmiotową działkę S. i A. Z.;
8. - część gospodarstwa (obecna działka nr [...] i [...]) znajduje się w Zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych;
9. 2) prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego nie zastosowanie i oddalenie skargi:
10. a) z uwagi na nieuwzględnienie znacznego upływu czasu od wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1959 r. do stwierdzenia jej nieważności decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tj. 56 lat, w tym zwłaszcza z uwagi na fakt wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych;
11. 3) przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
12. a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.);
13. - poprzez nieuwzględnienie faktu, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie wywołało nieodwracalne skutki prawne, co wynika ze stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co powodowało, iż wystąpiła negatywna przesłanka nieważności i zachodziły podstawy jedynie do stwierdzenia, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, a organy administracyjne były zobowiązane ustalić w postępowaniu nieważnościowym, czy nie występuje przesłanka negatywna;
14. - nieuwzględnienie znacznego upływu czasu od wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1959 r. do stwierdzenia jej nieważności decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tj. 56 lat, w tym zwłaszcza z uwagi na fakt wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych;
15. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że wydanie decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2015 r. nastąpiło w oparciu o przepisy nie obowiązujące w dniu wydania przedmiotowego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia [...] czerwca 1959 r., tj. w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem;
16. c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organy administracyjne naruszyły zasadę prawdy obiektywnej i zaufania do organów administracyjnych nie uwzględniając wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza faktu, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1959 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności, a mogło jedynie nastąpić stwierdzenie, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa;
17. d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.:
18. - poprzez nieuwzględnienie faktu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do upływu 10 letniego terminu od daty wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie, który to upływ terminu był powodem stwierdzenia przez Wojewodę Lubuskiego, że orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa i nie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K. wniosła o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia [...] czerwca 1959 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1959 r. zostało skierowane do osoby zmarłej, a to oceniane być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. oddalając skargę J. K. podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zarówno Sąd w uzasadnieniu wyroku jak i organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyli się do stwierdzenia, że została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji.

Zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, a w szczególności te dotyczące naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istotne jest nie tylko ustalenie, czy spełniona została jedna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a wiec jedna z przesłanek pozytywnych umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji, ale równocześnie należy zbadać, czy nie zachodzi jedna z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że spełniona została jedna z przesłanek pozytywnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powołany art. 156 § 2 k.p.a. zawiera dwie samodzielne przesłanki: pierwszą z nich jest upływ czasu, a drugą wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. przeszkodą dla stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 jest upływ czasu, tj. upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13, Dz.U. poz. 702) uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i w kontekście ochrony trwałości decyzji administracyjnych, stabilizacji stosunków społecznych oraz ochrony praw nabytych, w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., obowiązywał w dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji. Nadto powoływany art. 156 § 2 k.p.a. zawiera druga samodzielną przesłankę, spełnienie której powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, tą przesłanką jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślić należy, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych ma zastosowanie niezależnie od rodzaju przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze, że zarówno Sąd I instancji jak Minister w zaskarżonej decyzji pominęli treść art. 156 § 2 k.p.a., w ogóle nie odnosząc do jego treści, skarga kasacyjna co do zasady jest zasadna.

Niezasadny jest jeden zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 3 lit. b, a odnoszący się do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że wydanie decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2015 r. nastąpiło w oparciu o przepisy nieobowiązujące w dniu wydania przedmiotowego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia [...] czerwca 1959 r., tj. w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Jest rzeczą bezsporną zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 art. 156 k.p.a., ale ocena ta jest dokonywana na datę wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Możliwość stosowania postępowania nadzorczego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, do decyzji wydanych przed uregulowaniem tego postępowania w kodeksie, jak również do decyzji wydanych przed wejściem w życie kodeksu postępowania administracyjnego, jest bezsporna zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego jak i w doktrynie.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając wpis od skargi, opłatę kancelaryjną od sporządzenia uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej, a także wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje sądowe.