Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] spółki akcyjnej z siedzibą w Warszawie o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1996 r., sygn. akt I SA 1292/95 oddalającym skargę na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie gruntu położonego w Warszawie przy ul. S. (obecnie K.).
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej skardze strona powołując się na przesłankę określoną w art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wyjaśniła, iż podstawą skargi o wznowienie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Odrzucając skargę o wznowienie jako wniesioną po upływie terminu do jej złożenia Sąd wyjaśnił, że skargę o wznowienie wnosi się w terminie pięciu lat od uprawomocniania się orzeczenia, chyba że strona pozbawiona była możliwości działania lub była nienależycie reprezentowana. Sąd podkreślił, że zasadniczą funkcją terminu oznaczonego w art. 278 p.p.s.a. jest ustanowienie bezwzględnej granicy czasowej, po upływie której skarga o wznowienie nie może być skutecznie wniesiona. Brak takiej granicy skutkowałby tym, że stan niepewności, co do możliwości podważenia prawomocnego orzeczenia mógłby trwać ad infinitum. Zatem obostrzenia powyższe zapewniają pewność obrotu prawnego. Gwarantują one wszystkim podmiotom stosunków prawnych niezbędną stabilizację.
Ponieważ w niniejszej sprawie orzeczenie, o wznowienie którego wniosła strona, wydane zostało 11 maja 1996 r. i było prawomocne z chwilą wydania, to termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania upływał w dniu 21 maja 2001 r. W skardze o wznowienie strona nie powołuje się ani na okoliczność pozbawienia jej możliwości działania, ani na brak należytej reprezentacji. W efekcie Sąd uznał skargę tę za wniesiona po terminie.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł [...] spółka akcyjna z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia. Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia informacji o wniosku skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 278 p.p.s.a. z Konstytucją RP, zaniechanie odniesienia się do tego wniosku oraz brak wyjaśniania podstawy prawnej takiego postępowania, naruszenie art. 193 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu wniosku skarżącej oraz naruszenie art. 278 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo jego niezgodności z Konstytucją RP, w szczególności z art. 190 ust. 4 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że w skardze o wznowienie zawarty został wniosek o zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności z Konstytucje RP art. 278 p.p.s.a. w związku z treścią postanowienia TK z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt SK 52/12, w którym Trybunał wskazał, że celowym wydaje się, by ustawodawca rozważył czy wskazane ograniczenia w czasie możliwości wznawiania postępowań, nie są nadmierne w świetle postanowień ustawy zasadniczej. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji powinien był skierować takie pytanie, a w sytuacji nieskierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, zobowiązany był do wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swojego stanowiska. Tego Sąd nie uczynił, naruszając zarówno art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i art. 193 Konstytucji RP. W konsekwencji nieskierowania wnioskowanego pytania Sąd naruszył także art. 278 p.p.s.a., gdyż ze względu na jego niekonstytucyjność, Sąd nie powinien był stosować tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP oraz art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieskierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją RP art. 278 p.p.s.a. oraz zaniechania odniesienia się do wniosku o skierowanie takiego pytania zawartego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślić należy, że stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyte w tym przepisie sformułowanie “może przedstawić" jest jednoznacznie rozumiane jako możliwość, prawo sądu do skierowania takiego pytania. Przepis ten nie nakłada na sądy obowiązku zadania pytania prawnego w jakiejkowiek sytuacji. Dotyczy to zarówno spraw w których strona wnosi o zadanie takiego pytania, jak również sytuacji gdy do Trybunału Konstytucyjnego skierowane zostało pytanie prawne o stwierdzenie zgodności z konstytucją przepisu o podobnym brzmieniu, jak wskazany we wniosku strony, a nawet w przypadku stwierdzenia przez Trybunał w uzasadnieniu wydanego postanowienia, że celowym "wydaje się, by ustawodawca rozważył, czy wskazane" w danym przepisie “ograniczenia nie są nadmierne w świetle postanowień ustawy zasadniczej".
Jedyną bowiem okolicznością, która spowodować może skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, jest ustalenie przez sąd orzekający, że od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie tej sprawy. Z takim sposobem wykładni cytowanego przepisu wydaje się, że zgadza się także autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnienie wyroku (a w związku z treścią art. 166 p.p.s.a., także uzasadnienie postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Są to elementy pozwalające na późniejsze dokonanie oceny zaskarżonego wyroku (postanowienia), dzięki którym możliwe jest prześledzenie toku rozumowania sądu wydającego dane orzeczenie. Jeżeli dana czynność nie jest obligatoryjną, jak w przypadku konieczności skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności danego przepisu z Konstytucją RP, to w przypadku uznania przez Sąd pierwszej instancji dokonania takiej czynności za niecelowe, Sąd powinien uzasadnić swoje stanowisko w tej kwestii.
Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie wniosek o zadanie pytania przez Sąd pierwszej instancji, zawarty został tylko w uzasadnieniu skargi i był niezwykle lakoniczny, nie zawierał żadnego uzasadnienia a co najistotniejsze, nie zawierał nawet przepisu Konstytucji z jakim art. 278 p.p.s.a. miałby być niezgodny. Sąd pierwszej instancji obszernie umotywował konieczność zastosowania art. 278 p.p.s.a., zatem w sposób dorozumiany uznał, że nie miał wątpliwości co do konstytucyjności tego uregulowania. Jak poniżej zostanie wykazane, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. W tych okolicznościach brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do tak sformułowanego wniosku, co prawda naruszał przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest to wymóg konieczny do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Bezzasadnym jest także zarzut naruszenia art. 278 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał przekonywująco podstawy do uznania powołanego przepisu za niekonstytucyjny. Taką podstawą nie może być jego niezgodność ze wskazanym przez skarżącą art. 190 ust. 4 konstytucji, z którego to przepisu wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Ustawodawca zwykły w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulował zasady i tryb wznowienia postępowania ustalając ograniczenie czasowe do wznowienia postępowania. Wynosi ono 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia. Jest to spowodowane, jak to słusznie wskazał już Sąd pierwszej instancji, tym, że instytucja wznowienia postępowania pozwala na podważenie prawomocnego orzeczenia, stąd też przyczyny usprawiedliwiające jej zastosowanie muszą mieć charakter wyjątkowy oraz odpowiednio dużą wagę.
Przepisów dotyczących wznowienia postępowania nie można interpretować w sposób rozszerzający. Zasadniczą funkcją terminu określonego w art. 278 p.p.s.a. jest ustanowienie bezwzględnej granicy czasowej po upływie której skarga o wznowienie nie może być skutecznie wniesiona Brak wskazanej granicy czasowej skutkowałby tym, że stan niepewności, co do możliwości podważenia prawomocnego orzeczenia mógłby trwać nieskończenie długo. To przeczyłoby konieczności zapewnienia pewności obrotu prawnego, chodzi bowiem o zagwarantowanie wszystkim podmiotom stosunków prawnych niezbędnej stabilizacji. Zasada ograniczonej w czasie kontroli w trybie nadzwyczajnym orzeczenia sądu administracyjnego, cieszącego się walorem prawomocności, służy ochronie ogólnego porządku prawnego i chroni przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że skarga o wznowienie dotyczy postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1996 r. tj. prawie 20 lat temu. Postępowanie to dotyczyło decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 r. Zgodność art. 278 p.p.s.a. z Konstytucją, nie była przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny. Przywołane w skardze kasacyjnej postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie SK 52/12, umarzające postępowanie w sprawie, dotyczyło zbadania zgodności art. 408 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) z art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 Konstytucji. W niewiążącym Sądu uzasadnieniu tego postanowienia, Trybunał powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 408 k.p.c. i art. 278 p.p.s.a. Trybunał wskazał jednak, że: "Po pierwsze, gwarancjami wynikającymi z art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej objęte są wyłącznie rozstrzygnięcia, które stały się prawomocne lub ostateczne od dnia wejścia w życie Konstytucji.
Po drugie, prawo żądania wznowienia postępowania, ustanowione w przywołanym przepisie ustawy zasadniczej, nie ma charakteru absolutnego, a w konsekwencji uzasadnione jest uwzględnienie innych zasad i wartości konstytucyjnych, w szczególności wskazanych w jej art. 31 ust. 3, które mogłyby usprawiedliwiać albo wręcz obligować do wprowadzenia pewnych ograniczeń czasowych (zob. wyroki TK z: 28 listopada 2006 r., sygn. SK 19/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 154; 20 października 2009 r., sygn. SK 6/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 137; 15 lipca 2014 r., sygn. K 23/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 72). Trudno zatem byłoby opowiedzieć się za dopuszczalnością wznawiania postępowań sądowych po upływie wielu lat od ich zakończenia, gdyż prowadziłoby to do radykalnego podważenia wartości, jakimi są stabilność sytuacji prawnej podmiotów prawa czy stabilność prawomocnych orzeczeń. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, zadanie ustawodawcy miałoby w tym wypadku polegać jedynie na ustaleniu optymalnie długiego terminu na wniesienie skargi o wznowienie postępowania cywilnego, liczonego od dnia uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia, który to termin nie kolidowałby z innymi zasadami i wartościami wskazywanymi przez ustawę zasadniczą." Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności niniejszej sprawy w szczególności długość okresu, który upłynął od wydania kwestionowanych przez skarżącą decyzji Ministra i wyroku NSA i potrzeby zapewnienia stabilności stosunków prawnych po upływie tak długiego okresu czasu (kilkakrotnie dłuższego niż wskazany w art. 278 p.p.s.a.), nie sposób uznać, że z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zachodzi niezgodność przepisu art. 278 p.p.s.a. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Trybunał w uzasadnieniu postanowienia w sprawie SK 52/12 wskazał ponadto, że "warunkiem dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego orzeczenia opartego na niekonstytucyjnej podstawie prawnej, poza stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją samej tej podstawy, jest również - zgodnie z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) - stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem zapadłego rozstrzygnięcia. W omawianej sytuacji właściwym postępowaniem jest postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania, która - w świetle art. 408 k.p.c. - może zostać wniesiona w terminie 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia, chociaż roszczenie o naprawienie szkody ulega przedawnieniu - na podstawie art. 4421 § 1 k.c. - z upływem 3 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia, jednakże nie później niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę (w omawianym wypadku zdarzeniem tym jest uprawomocnienie się rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisu naruszającego Konstytucję).
To znaczy, że w razie gdy stwierdzenie niekonstytucyjności regulacji prawnej nastąpi po upływie 5 lat od uprawomocnienia się opartego na niej orzeczenia, jednostka - nie mogąc uzyskać potwierdzenia jego niezgodności z prawem - nie uzyska również odszkodowania, nawet jeżeli jej roszczenie o naprawienie szkody nie uległo jeszcze przedawnieniu." Ta ostatnia sytuacja nie będzie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zatem również ten argument, na kanwie niniejszej sprawy, nie może przemawiać za niekonstytucyjnością art. 278 p.p.s.a
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek przesłanek dla których art. 278 p.p.s.a. nie powinien zostać zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Z tych też powodów brak było przesłanek do przedstawienia Trybunałowi konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności tego przepisu z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 193 Konstytucji RP, bowiem od odpowiedzi na tak postawione pytanie prawne nie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W konsekwencji za prawidłowe uznać należy zaskarżone postanowienie, w którym Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 278 p.p.s.a., odrzucił skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uprawomocnił się ponad pięć lat wcześniej niż wniesiono przedmiotową skargę o wznowienie, w sytuacji gdy w postępowaniu zakończonym wskazanym orzeczeniem strona nie była pozbawiona możności działania oraz była należycie reprezentowana. Zgodnie bowiem z art. 280 § 1 p.p.s.a. sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuca.
Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.