Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2021 r. sygn. I SA/Wa 2098/20 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a.":
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia właściwej wysokości potrzeb Skarżącego wymaganych do godnej egzystencji, nie nadanie właściwego znaczenia braku uzyskiwania dochodów przez skarżącego, braku właściwego ustalenia możliwości finansowych gminy [...] oraz poprzez przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego wskutek przyznania przez organ zasiłku celowego w zbyt niskiej wysokości, która nie pozwala na zapewnieniu Skarżącemu godnej egzystencji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów Konstytucji oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię pojęcia: "niezbędnej potrzeby bytowej" wskutek czego skarżącemu został przyznany zasiłek celowy w zbyt niskiej wysokości.
Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu odwoławczym. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna.
- 1. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Mimo określenia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni, analiza tego zarzutu nie potwierdza tej formy naruszenia. Zarzut błędnej wykładni musi odnosić się do podjętych przez Sąd I instancji czynności interpretacyjnych, wskazywać na naruszone dyrektywy interpretacyjne, określać jak powinna wyglądać prawidłowa wykładnia i do ustalenia jakiej normy prawnej powinna prowadzić. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Sposób sformułowania zarzutu dotyczy natomiast kwestii związanych z kwalifikacją prawną stanu faktycznego i niewłaściwego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zastosowania prawa materialnego. Taki zarzut podlega rozpoznaniu w drugiej kolejności, w pierwszej kolejności należy bowiem zweryfikować prawidłowość przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych.
- 2. Nie są skuteczne zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały.
Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów należało wziąć pod uwagę pełen kontekst tej sprawy. Skarżący kasacyjnie o udzielenie pomocy zwrócił się wnioskiem poruszającym szereg różnych spraw i zagadnień. Bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie złożył wniosek o "pomoc społeczną na czerwiec 2020 w łącznej kwocie [...] zł" wskazując, że pomoc, którą otrzymuje jest niewystarczająca. W złożonym wniosku skarżący kasacyjnie wskazał, że "nie każdy ma tyle potrzeb co on, w związku z rolą społeczną jaką pełni", w związku z którą ponosi ponadprzeciętne wydatki na poczcie. Dalej opisał, że jego matka przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] i wymaga wsparcia finansowego, poruszył też kwestię zakupu żywności i leków. Wnioskodawca wskazał ponadto, że jego mieszkanie wymaga nakładów, potrzebne są mu materiały biurowe, a także zasadny byłby zakup drukarki komputerowej za [...] zł oraz tonera.
Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżącemu kasacyjnie pomocy na czerwiec 2020 r. udzielono w drodze trzech - wydanych dnia [...] maja 2020 r. - decyzji (o numerach: [...], [...], [...]) na łączną kwotę [...] zł ([...] zł na leki i leczenie, [...] zł – zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, oraz [...] zł - na żywność). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy zasiłku celowego udzielonego z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu czerwcu 2020 r. - przyznanej decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...].
Pomimo, sformułowania zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ustalenia faktyczne w sprawie poczynione i udokumentowane pozostają niekwestionowane. W istocie rzeczy, w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wnioskować trzeba, że skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób uzasadnienia stanowiska powziętego przez organ. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jakkolwiek, Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a., to sam nie wyjaśnia jakie to naruszenie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem, nie ma sporu co do tego, że wśród licznych wymienionych potrzeb, skarżący kasacyjnie wymienił m.in. potrzebę zakupu żywności. Jakkolwiek jednak, żądaniem złożonego wniosku objęto udzielenie pomocy w kwocie [...] zł, to wniosek ten nie precyzował, jaka część tej kwoty ma zostać wykorzystana - konkretnie - z przeznaczeniem na zakup żywności. W sytuacji gdy (jak ma to miejsce w badanej sprawie) skarżący kasacyjnie pozostaje objęty stałą opieką pomocy społecznej, a jego kolejny wniosek dotyczy udzielenia pomocy w celu "zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych", organ pomocy społecznej rozpatrujący taki wniosek - w zakresie - obejmującym sam tylko zakup żywności miał prawo przyznać zasiłek celowy na zakup żywności, w wymiarze zgodnym ze swoją oceną sytuacji wnioskodawcy. Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie podał w jakiej kwocie potrzebuje pomocy - na zakup żywności - to nie sposób organowi czynić zarzutu, że przyznał zasiłek na zakup żywności w granicach przyznanego mu przez ustawodawcę uznania administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie nie może skutecznie zarzucać organom przekroczenia granic uznania administracyjnego z uwagi na przyznanie pomocy w zbyt niskiej kwocie, w sytuacji gdy sam nie sprecyzował wysokości oczekiwanej pomocy z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu czerwcu 2020 r. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać natomiast do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – (zob. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1353/09, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10).
Zważywszy zatem na konkretne okoliczności tej sprawy, podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły przynieść oczekiwanego zarzutu.
- 3. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać, że uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli.
3. Skoro nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania i nie podważono ustaleń faktycznych w sprawie, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy stanowi formę pomocy, która ma służyć zaspokojeniu wskazanej niezbędnej potrzeby bytowej. Taką potrzebą bytową niewątpliwie jest zakup żywności. Bezspornie też skarżącemu kasacyjnie przyznano zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie [...] zł. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, iż pomoc ta jest za niska, bo w istocie oznacza stawkę żywieniową w kwocie [...] zł dziennie, wskazać trzeba, że skarżący wnioskował o zasiłek celowy, a nie okresowy i otrzymał pomoc zgodną z żądaniem złożonego wniosku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.