Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 134/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi E. K., zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi, stwierdzając, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Starosty [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), polegające na przyjęciu, że przepisy te znajdują w rozpatrywanej sprawie zastosowanie. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uznaniem, że Starosta Powiatu [...] dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy to strona postępowania administracyjnego, tj. E. K. do dnia wnoszenia skargi kasacyjnej nie przedłożył organowi decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a tym samym uniemożliwił organowi pozytywne rozpoznanie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowana czy to w drodze uzgodnień - rokowań zakończonych umową cywilnoprawną, czy wydania decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dopiero w październiku 2015 r., kiedy to po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stała się ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylająca z kolei decyzję ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., odmawiającą potwierdzenia przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przedmiotowych działek na własność Powiatu [...], jako grunty zajęte pod drogę publiczną, można było uznać, że została zamknięta droga do uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Pełnomocnik E. K. pismem z dnia [...] maja 2015 r., czyli zanim decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. stała się ostateczna, złożył wniosek o wszczęcie w trybie art. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rokowań dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...].
Z kolei pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwał organ do wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Mimo, że Starosta Powiatu [...] kilkukrotnie wzywał E. K. do przedłożenia decyzji, która potwierdzałaby, że w wyniku zatwierdzenia projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela, działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną (drogę powiatową) i stały się z mocy prawa własnością Powiatu [...], to decyzji takiej skarżący nie przedłożył (pierwsze pismo wzywające było z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Brak zatem dokumentu, który stanowiłby podstawę do ujawnienia prawa własności Powiatu [...] do nieruchomości w księgach wieczystych. Tylko bowiem prawomocna decyzja Wójta Gminy M. o zatwierdzeniu projektu podziału, wydana na wniosek właściciela nieruchomości, zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której, wydzielono by działki gruntu pod drogę publiczną - drogę powiatową mogłaby stanowić podstawę do wystąpienia przez skarżącego do Zarządu Powiatu [...] o przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Pełnomocnik E. K. wskazywał co prawda, jakoby taka decyzja została wydana, ale nie potrafił nawet oznaczyć jej daty. Sam sobie jednak przeczył, gdyż pismem z dnia [...] marca 2016 r. wystąpił do Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiących działki gruntu o nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału nieruchomości. W aktach sprawy udało się dotychczas organowi zebrać materiał dowodowy, który w żadnej mierze nie potwierdza faktu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na działki nr [...] i [...].
W ocenie organu taka decyzja nigdy nie została wydana. W aktach sprawy znajdują się bowiem jedynie: pismo Naczelnika Gminy M. S. K. z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...], do dyrektora Rejonu Dróg Publicznych w [...], z którego wynika, że w latach 1970-71 poszerzona została droga prowadząca z M. w kierunku wsi Ś. i to na odcinku działek położonych w M. i oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...],[...] i [...], z prośbą o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przejętych na poszerzenie drogi, pismo dyrektora Rejonu Dróg Publicznych w [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., kierowane do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział [...], zlecające dokonanie pomiaru i rozgraniczenia działek nr [...],[...] i [...] w M. zabranych w części pod budowę drogi lokalnej [...] w latach 1970-71, oraz protokoły graniczne z września 1979 r. potwierdzające wydzielenie działek nr [...] i [...], zajętych pod poszerzenie drogi lokalnej, które zostały przyjęte do zasobu geodezyjnego.
W chwili obecnej Wójt Gminy [...] nie jest w stanie wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, w wyniku której wydzielono by działki nr [...] i [...] w obrębie M., gdyż zostały już wydzielone w 1979 r. i stanowią nadal własność E. K. Nie dysponując zatem ostateczną decyzją zatwierdzającą podział lub prawomocnym orzeczeniem o podziale, organ nie jest w stanie ani przeprowadzić negocjacji - rokowań, ani wydać decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W zaistniałym stanie faktycznym to E. K. winien ostatecznie się określić, czy dysponuje ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, czy ma wiedzę, że taka decyzja została wydana. Niesprawiedliwym jest w tak zarysowanym stanie faktyczno-prawnym stawianie organowi zarzutu, jakoby "od momentu złożenia wniosku organ w zasadzie nie podejmował żadnych działań, a jedynie oczekiwał jak na kolejnych etapach zakończy się postępowanie" (prowadzone przez Wojewodę).
Nie sposób również zgodzić się z argumentacją, jakoby dla oceny, czy doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania bez znaczenia pozostaje fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty. Bez decyzji zatwierdzającej podział nie sposób podjąć jakiegokolwiek działania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie jest też prawdą, jakoby organ nie odpowiedział na wniosek o przystąpienie do rokowań. W przedstawionym stanie faktyczno-prawnym trudno uznać, by organ naruszył normy z art. 35 i art. 36 kpa - wnioskodawca na każde pismo w ustawowym terminie otrzymywał odpowiedź.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Sąd pierwszej instancji nie wyraził jednoznacznej oceny prawnej o bezwzględnym zastosowaniu w sprawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile bowiem przytoczył treść tych przepisów i wskazał m.in., że: "skoro nie doszło do uzgodnienia to organ powinien doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, określonego na zasadach ogólnych. Postępowanie to powinno - co do zasady - zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a.", to w dalszej treści uzasadnienia Sąd stwierdził, że: "jeżeli organ twierdzi, że w okolicznościach tego stanu faktycznego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę z jakiś względów się nie należy, to także jest zobligowany po wyczerpaniu wszystkich środków dowodowych wydać stosowną decyzję w przedmiotowej sprawie."
Kategoryczność pierwszej z cytowanych wypowiedzi Sądu może sugerować wiążący charakter jego oceny co do obowiązku wydania przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, ale w zestawieniu z drugą z cytowanych wypowiedzi Sądu wskazuje na brak sformułowania przez ten Sąd wiążącej oceny prawnej co do zastosowania w sprawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiłe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest jednak wystarczające do uchylenia tego wyroku, jeżeli jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 i § 1a ppsa, skoro w wystarczający sposób wykazał brak procesowej reakcji organu na żądanie skarżącego wydania rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem organ uznawał istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy toczącymi się postępowaniami co do zasadności zastosowania w sprawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), a rozpatrzeniem sprawy ustalenia odszkodowania, to powinien był wyrazić to w przewidzianej do tego formie prawnej zawieszenia postępowania odszkodowawczego, czego nie uczynił. Jeżeli następnie uznał, że rozpatrzenie sprawy odszkodowawczej zależy od uprzedniego ustalenia istnienia w obrocie prawnym decyzji o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości, to powinien był podjąć takie czynności dowodowe, które służyłyby wykazaniu, czy taka decyzja została w przeszłości wydana i w wyniku dokonanych ustaleń powinien zakończyć postępowanie odszkodowawcze stosownym rozstrzygnięciem.
Nieprzedstawienie przez stronę postępowania istotnego - w ocenie organu administracji - dowodu w sprawie w postaci decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, nie daje organowi podstawy do zaniechania jakichkolwiek czynności w sprawie. Organ zobowiązany jest wtedy we własnym zakresie dokonać ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, i następnie wydać rozstrzygnięcie adekwatne do zebranego materiału dowodowego, uwzględniając art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.