Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z [...] nr [...], uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] nr [...], o odmowie A. P. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu za 2005 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że A. P. pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 27 grudnia 2000 r. do 5 sierpnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S., została mu przydzielona tymczasowa kwatera w miejscowości K. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji A. P. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku, który decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po odmowie przyjęcia tymczasowej kwatery decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Powiatowy Policji w S., wstrzymał wypłatę A. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Również od tej decyzji A. P. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku, który decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że A. P. nie skorzystał z dalszej drogi odwoławczej, w związku z tym ww. decyzja stała się prawomocna i ostateczna. Jako że zaskarżona decyzja dotyczy tej samej sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną, a nie zaistniały nowe okoliczności prawne i faktyczne uzasadniające wszczęcie i prowadzenie nowej sprawy, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie.
Od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł A. P. i zarzucił: naruszenie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7-9 k.p.a. wskutek umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego oraz nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 811/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd wywodził, że podstawową kwestią było ustalenie, czy przedmiotowa sprawa jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...]. nr [...]. Tożsamość spraw ma miejsce wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, przy czym niezmienność stanu faktycznego sprawy ocenia się z punktu widzenia faktów prawotwórczych.
Bezspornym pozostaje, że w obu sprawach tożsame są podmioty postępowania (organ – Komendant Powiatowy Policji w S., wnioskodawca – A. P.) oraz przedmiot postępowania (wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego), a także stan faktyczny. Odnośnie stanu faktycznego wskazać należy, że tożsame są wszystkie fakty prawotwórcze, o których mowa w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. A mianowicie A. P. jest policjantem w służbie stałej, nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.
W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w obu sprawach zachodzi również tożsamość stanu prawnego. W tym miejscu wskazać należy, że istotnie na datę wydania decyzji przez organ I instancji – Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] obowiązywało rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Niemniej jednak ostateczna decyzja organu odwoławczego – Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] nr [...] została wydana już w oparciu o przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia weszły w życie w terminie 14 dni od jego ogłoszenia czyli 12 lipca 2002 r. (§ 13 rozporządzenia) i obowiązują do chwili obecnej.
Jedynie przepisy § 2 ust. 2 i 3 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., pozostaje to jednak bez znaczenia, gdyż nie miały one zastosowania w sprawie. Komendant Wojewódzki Policji zasadnie orzekł na podstawie nowych przepisów, podnieść bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić zarówno stan faktyczny jak i prawny obowiązujący w dacie rozpatrywania odwołania. Sąd podkreślił, że stan prawny na datę złożenia wniosku przez A. P. o wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w dniu 26 czerwca 2005 r., jest tożsamy ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania ostatecznej decyzji w dniu 6 sierpnia 2002 r.
Zaskarżona decyzja dotyczy sprawy uprzednio już rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną, przy czym nie zaistniały nowe okoliczności sprawy i faktycznie uzasadniające wszczęcie i prowadzenie nowego postępowania. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku zasadnie zaskarżoną decyzję organu I instancji uchylił i umorzył postępowanie, albowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy skutkowałoby stwierdzeniem nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.
A. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:
- 1. naruszenia art. 7-9 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipa 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i stosunków prawnych;
- 2. naruszenia przepisów art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 1-3, 5 i 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) przez:
- a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- b) uznanie, że sprawa rozstrzygnięta decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] nr [...] pod względem stanu faktycznego i prawnego jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] Nr [...].
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnosił o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
- 2. zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd wadliwie ustalił tożsamość spraw. Decyzją z [...] nr [...] Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego w S. z [...] nr [...], o wstrzymaniu skarżącemu przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z 12 czerwca 2002 r. Zaskarżona do sądu decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] nr [...] uchyla decyzję Komendanta Powiatowego w S. nr [...] i umarza postępowanie w sprawie o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego. Przedmiotem decyzji nr [...] jest ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w 2005 r., a przedmiotem decyzji nr [...] – jest wstrzymanie przyznanego równoważnika pieniężnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej powoduje, że wywiedzenie w skardze kasacyjnej ustawowych podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie jest wymogiem materialnym skargi kasacyjnej, od spełnienia którego uzależniona jest zasadność. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej, nie może sam wyprowadzić ustawowych podstaw skargi kasacyjnej ani też domniemywać tych podstaw.
Określone w skardze kasacyjnej zarzuty nie odpowiadają ustawowym podstawom skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7-9 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i stosunków prawnych. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania w oparciu o przepisy k.p.a., a zatem zarzut ich naruszenia nie jest zasadny. Postępowanie przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Postawiony zarzut naruszenia art. 1 jest ogólnikowy, a to z tego względu, że w konstrukcji swojej zawiera regulację dwóch materii: po pierwsze, zakresu właściwości sądów administracyjnych (§ 1); po drugie, kryterium kontroli (§ 2). Taki ogólnikowy jest też zarzut naruszenia art. 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 tej ustawy reguluje również dwie materie: właściwość sądów administracyjnych przez określenie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i zakres stosowanych środków (§ 1), rodzaje skarg do sądu administracyjnego (§ 2) oraz właściwość sądu administracyjnego określoną przepisami szczególnymi (§ 3).
Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut ogólny naruszenia art. 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i stosunków prawnych.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), który stanowi "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Artykuł ten nie stanowił podstawy wydania decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego.
Zarzut naruszenia art. 92 powołanej ustawy o Policji został postawiony ogólnikowo. Art. 92 tej ustawy zawiera w swojej strukturze dwie jednostki regulujące odrębne materie: po pierwsze – prawo do równoważnika (ust. 1), po drugie – delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Tak też ogólnikowy jest zarzut naruszenia § 1-3, 5, 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Regulacja od § 1-3, § 5, § 6 powołanego rozporządzenia dotyczy różnych materii przyznawania, wysokości i cofania równoważnika pieniężnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.