Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1054/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 510/08, po rozpoznaniu skargi M. J. N. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie, orzekł, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz M. J. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Pomorskiego, pismem z dnia [...] września 2007 r. odmówił M. J. N. wydania upoważnienia do wykonywania klasyfikacji gruntów na terenie województwa pomorskiego. Wskazał, że wojewoda wydaje upoważnienie osobom gwarantującym właściwe wykonanie klasyfikacji gruntów a zarazem spełniającym warunki określone w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz.

97) oraz w §2 p.1 i 4 zarządzenia nr 127 Ministra Rolnictwa z dnia 14 czerwca 1956 r. w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych klasyfikacji dla osób przeprowadzających te klasyfikacje. W ocenie organu załączone do wniosku dokumenty wskazują, że nie ma on dyplomu świadczącego o ukończeniu studiów rolniczych lub geodezyjnych, względnie odpowiedniej szkoły technicznej.

M. J. N. pismem z dnia [...] października 2007 r. wniósł do Wojewody Pomorskiego ponowny wniosek o wydanie upoważnienia do samodzielnego wykonywania klasyfikacji gruntów na obszarze województwa pomorskiego oraz powołanie go na inspektora d.s. klasyfikacji. Następnie dnia [...] listopada 2007 r. wystąpił do Głównego Geodety Kraju z pismem, które określił jako odwołanie w sprawie odmowy wydania upoważnienia do przeprowadzenia klasyfikacji gruntów na obszarze województwa pomorskiego oraz skarga na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku w sprawie:

1. 1. niezajęcia stanowiska odnośnie powołania na inspektora d.s. klasyfikacji gruntów zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2007 r.;
2. 2. braku odpowiedzi na pismo z dnia [...] października 2007 r. w sprawie określenia kierunków studiów wyższych niezbędnych do uzyskania upoważnienia do przeprowadzania klasyfikacji gruntów;
3. 3. braku odpowiedzi na pismo ponawiające z dnia [...] października 2007 r. w sprawie:
4. a) wydania upoważnienia do samodzielnego wykonywania klasyfikacji gruntów na obszarze województwa pomorskiego;
5. b) powołania na inspektora d.s. klasyfikacji;
6. c) rozpatrzenia wniosku zgodnie z kpa, w tym zachowanie terminu rozpatrzenia sprawy".

Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 134 K.p.a. orzekł o niedopuszczalności odwołania M. J. N. na odmowę wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Pomorskiego upoważnienia do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony podmiot.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji decyzji nie wydał. Nie może być bowiem za nią uznane pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Pomorskiego z dnia [...] września 2007 r. odmawiające wydania wnioskodawcy upoważnienia do wykonywania klasyfikacji gruntów.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.) gleboznawczą klasyfikacje gruntów przeprowadza starosta. Przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wymaga opracowania projektu tej klasyfikacji. Opracowanie takiego projektu w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów wykonuje klasyfikator upoważniony przez wojewodę. Przepisy te nie przewidują zatem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawy upoważnienia do wykonania projektu klasyfikacji gruntów. Tak więc zarówno upoważnienie, jak i odmowa upoważnienia do wykonania projektu klasyfikacji gruntów nie jest decyzją administracyjną.

W związku z tym pismo wnioskodawcy z dnia [...] listopada 2007 r. nie mogło być uznane za odwołanie.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M. J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o:

1. 1. wydanie wnioskowanego upoważnienia oraz powołanie na inspektora ds. klasyfikacji;
2. 2. zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów wpisów sądowych, dojazdów, wysyłki korespondencji, wg wartości faktycznie poniesionej;
3. 3. zasądzenie na jego rzecz rekompensaty za utracony dochód od dnia złożenia odwołania od orzeczenia WINGiK w Gdańsku w wysokości 2000 zł za każdy miesiąc, w którym nie mógł on wykonywać zawodu, w którym zdobył klasyfikacje i przez to pozostał bez dochodu.

Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku przywołując treść art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), podał, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia reformatoryjnego, to jest orzekającego co do istoty sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ administracji, a tym bardziej do orzekania w przedmiocie odszkodowania. Wyjaśnił, iż w kwestii odszkodowania właściwy jest sąd powszechny. Wskazał, iż w tej sprawie był jedynie uprawniony do zbadania zgodności z prawem postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2008 r. natomiast, nie mógł nawet przy uznaniu racji skarżącego, co do wadliwości tego rozstrzygnięcia, wydać wnioskowanego przez niego upoważnienia i powołania na inspektora ds. klasyfikacji, a tym bardziej zasądzić na jego rzecz odszkodowania.

Oceniając zasadność skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w pierwszej kolejności należy ustalić, czy pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Pomorskiego z dnia [...] września 2007 r. jest decyzją administracyjną (mimo braku takiego określenia w jego treści) czy też inną czynnością, która podlega (lub nie) kontroli sądowoadministracyjnej.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, upoważnienie do klasyfikacji gruntów jest wydawane przez wojewodę. Ani ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne ani ww. rozporządzenie nie przewidują formy decyzji administracyjnej do rozpoznania tego rodzaju spraw. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie oznacza to jednak, że odmowa wydania wnioskowanego upoważnienia może być dokonana w dowolnej formie. Skarżący żądał bowiem nadania mu określonych uprawnień (i wynikających z nich obowiązków) wnosząc o wydanie takiego upoważnienia. Odmowa wydania wnioskowanego upoważnienia i powołania na inspektora ds. klasyfikacji gruntów kształtuje w określony, niekorzystny dla niego, sposób, jego sytuację prawną. A zatem rozstrzygnięcie musi być wydane w takiej formie, która umożliwi jego weryfikację przez organ wyższego stopnia a następnie przez sąd administracyjny.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa wydania upoważnienia, o które skarżący wnosił w piśmie z dnia [...] września 2007r. winna mieć formę decyzji administracyjnej lub innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy – P.p.s.a.).

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w jego ocenie pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2007 r. posiada wszystkie elementy niezbędne do tego aby uznać je za decyzję administracyjną. W piśmie tym bowiem określono organ administracji, który wydał akt (Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego), podmiot, do którego decyzja ta została skierowana (M. J. N.) i podpis osoby uprawnionej do wydawania decyzji. Zawierało ono również rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż rozstrzyga merytorycznie wniosek o nadanie określonych uprawnień (upoważnienia do dokonania klasyfikacji gruntów) oraz zawiera uzasadnienie stanowiska organu oraz wskazanie podstawy prawnej. Wprawdzie pismo to nie zawiera pouczenia o możliwości (i terminie) wniesienia odwołania, to jednak brak tego elementu nie przesądza o niemożności zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2007 r. było decyzją administracyjną, to pismo skarżącego z dnia [...] października 2007 r. należało potraktować jak odwołanie i rozpoznać je merytorycznie.

W związku z tym, uznać należy, iż postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 cyt. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Geodeta Kraju i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie postanowienia Głównego Geodety Kraju mimo, że nie istniały przesłanki do jego uchylenia,
3. - art. 107 § 1 Kpa, poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Pomorskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną.
4. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego – § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że upoważnienie klasyfikatora do opracowania projektu klasyfikacji gruntu oraz upoważnienie inspektora do przeprowadzenia kontroli tego projektu stanowi przyznanie określonych uprawnień (nadanie uprawnień zawodowych), które kształtuje sytuację prawną podmiotu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów wojewoda upoważniał osobę posiadającą kwalifikacje określone przez Ministra Rolnictwa (klasyfikatora) do opracowania projektu klasyfikacji gruntów. Natomiast w myśl § 7 ust. 1 tego rozporządzenia kontrolę projektu klasyfikacji gruntów przeprowadzał inspektor upoważniony do jej przeprowadzenia przez wojewodę.

Na mocy powyższych przepisów wojewoda mógł upoważnić klasyfikatora do opracowania konkretnego projektu klasyfikacji gruntów oraz inspektora do przeprowadzenia kontroli tego projektu. Upoważnienia te nie wiązały się z nadaniem uprawnień zawodowych "klasyfikatora" lub "inspektora" i dotyczyły działania w ściśle określonych postępowaniach.

Udzielenie przez wojewodę powyższych upoważnień faktycznie oznaczało zlecenie osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje wykonanie konkretnych czynności, za które osoba ta otrzymywała wynagrodzenie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zlecenie wykonania projektu klasyfikacji gruntu lub przeprowadzenia kontroli tego projektu poprzez upoważnienie osoby do wykonania tych czynności, następuje w trybie kpa, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto zauważyć należy, że obecnie wojewoda nie jest uprawniony do upoważniania "klasyfikatora" do opracowania projektu klasyfikacji gruntów oraz "inspektora" do przeprowadzenia kontroli tego projektu. W myśl art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Zgodnie z art. 7d i art. 22 powołanej ustawy prowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów należy do zadań starosty.

Normy rangi ustawy nie przyznają w tym zakresie kompetencji na rzecz organów innych niż starostowie. Pod pojęciem prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów należy rozumieć prowadzenie postępowania na warunkach przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie klasyfikacji gruntów, zakończonego orzeczeniem o ustaleniu klasyfikacji. Zastrzeżenie dla starosty kompetencji w tym zakresie (art. 7d i art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) wyklucza inne organy od udziału w prowadzeniu tego postępowania. Przepisy rangi ustawy nie przewidują przy prowadzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów współdziałania na zasadzie art. 106 K.p.a. starosty z jakimikolwiek innymi organami. Klasyfikator, o jakim mowa w rozporządzeniu w sprawie klasyfikacji gruntów, w obecnym stanie prawnym funkcjonuje w postępowaniu w charakterze biegłego, a przedłożony przez niego projekt ma znaczenie opinii podlegającej swobodnej ocenie organu orzekającego.

Konsekwentnie – upoważnienie dla klasyfikatora, o jakim traktuje § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, nie może pochodzić od organu innego, niż prowadzący postępowanie. W świetle obowiązujących przepisów zasadnym jest przyjęcie, że nie istnieją podstawy ani też potrzeba wyodrębniania szczególnej kategorii biegłych-klasyfikatorów. Następstwem uznania osoby posiadającej wiadomości specjalne, niezbędne w postępowaniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów za biegłego jest przyjęcie, że jego rola dotyczy konkretnego postępowania – postępowania o sprecyzowanych elementach zarówno przedmiotowych jak i podmiotowych. Biegły wydaje opinię na potrzeby konkretnego postępowania, w którym organ uznał jego udział za celowy.

Starosta, jako organ prowadzący gleboznawczą klasyfikację gruntów, uznając więc udział biegłego w postępowaniu za celowy, zwraca się do niego o wydanie opinii w konkretnej sprawie. "Upoważnienie" do wykonania w postępowaniu określonych czynności pochodzące od organu innego, niż prowadzący postępowanie, nie ma znaczenia prawnego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w aktualnym stanie prawnym, po przekazaniu starostom prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów ani § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, ani też § 7 ust. 1 tego rozporządzenia nie mogą być uznane za materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej przyznającej określone uprawnienia (i wynikające z nich obowiązki). Również w stanach prawnych istniejących uprzednio nie można było tych przepisów postrzegać jako uzasadniających interes prawny określonych podmiotów w postępowaniu administracyjnym. Oba wyżej przywołane przepisy stanowiły podstawę dla organu do zlecenia osobom posiadającym wymagane kwalifikacje dokonania określonych czynności w konkretnym postępowaniu w sprawie klasyfikacji. Nigdy nie istniały zawody ani specjalności "klasyfikatora" czy też "inspektora".

Ponadto kasator podkreślił, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, które legło u podstaw zaskarżonego wyroku oznacza, że "klasyfikator", o jakim mowa w rozporządzeniu w sprawie klasyfikacji gruntów, to zawód, do wykonywania którego niezbędne są określone uprawnienia (zawód regulowany). Uprawnienia te miałyby być nadawane w drodze decyzji. Jednakże dla tego rodzaju wniosków brak jest jakichkolwiek podstaw normatywnych.

Główny Geodeta Kraju zaznaczył również, że wniosek skarżącego nie znajdował żadnego oparcia w normie prawa materialnego, a tym samym wydanie w sprawie decyzji administracyjnej nie było możliwe. Gdyby bowiem decyzja w tej sprawie została wydana, to dotknięta byłaby wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (brak podstawy prawnej). Dodatkowo wskazał, iż skarżący skierował swoje żądanie do organu innego (wojewoda), niż prowadzący klasyfikację gruntów (starosta). Organ, do którego zwrócił się skarżący (wojewoda) obecnie nie posiada kompetencji do upoważniania kogokolwiek do dokonywania czynności w postępowaniu w sprawie klasyfikacji gruntów prowadzonym przez inny organ (starostę).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 K.p.a. jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Praworządność w tym ujęciu oznacza zgodność z normami (przepisami) obowiązującego prawa. Do norm tych należą stosowane przez organy administracji publicznej normy prawa materialnego (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna skargi).

Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Tak więc organ stosując prawo jest obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając decyzję.

Konsekwencją wydania decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy prawnej jest brak podstawy materialnoprawnej decyzji, zaś to skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w stanie prawnym ukształtowanym przez ustawę z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) upoważnienie klasyfikatora do opracowania projektu klasyfikacji gruntów stanowi przyznanie określonych uprawnień i następuje w formie decyzji administracyjnej.

Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że odmowa wydania skarżącemu upoważnienia klasyfikatora do wykonywania projektu klasyfikacji gruntów i powołania na inspektora ds. klasyfikacji, kształtuje w niekorzystny sposób jego sytuację prawną, a więc powinna być ona wydana w formie umożliwiającej jej weryfikację w postępowaniu administracyjnym i sądowym. W konsekwencji uznał, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Pomorskiego z dnia [...] września 2007 r. jest decyzją administracyjną, zaś złożone od niej odwołanie winno być przez organ odwoławczy rozpoznane merytorycznie.

Wskazać należy, iż uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że w piśmie tym rozpoznano jedynie wniosek skarżącego o wydanie upoważnienia do wykonywania klasyfikacji gruntów, zaś brak w nim jakichkolwiek rozważań dotyczących wniosku skarżącego o powołanie na inspektora ds. klasyfikacji gruntów. Czynienie przedmiotem oceny tej kwestii jest zatem przedwczesne.

Podkreślić należy, iż skarżący wywodzi swoje uprawnienie do uzyskania upoważnienia klasyfikatora do wykonywania projektu klasyfikacji gruntów z art. 59 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 4 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów w powiązaniu z § 2 pkt 1 i 4 ust. 3 oraz § 4 pkt 1 ust. 3 zarządzenia nr 127 Ministra Rolnictwa z dnia 14 czerwca 1956 r. (nr URGR/41/22/56) w sprawie zasad i metod technicznego wykonania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych kwalifikacji dla osób przeprowadzających klasyfikacje.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Dekret ten utracił moc z dniem 1 lipca 1989 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 58 pkt 3 tej ustawy).

Natomiast przepis art. 59 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne.

Stosownie do treści § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów przy uwzględnieniu zmian kompetencyjnych, wojewoda upoważniał osobę posiadającą kwalifikacje określone przez Ministra Rolnictwa (klasyfikatora) do opracowania projektu klasyfikacji gruntów. Kontrola projektu klasyfikacji gruntów przeprowadza upoważniony przez wojewodę inspektor - § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zatem rozważyć, czy powołany przez skarżącego przepis § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia był zgodny z przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz czy mógł być podstawą materialnoprawną decyzji administracyjnej.

W świetle art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gleboznawcza klasyfikacja gruntów to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb.

W myśl art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 tej ustawy gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, zaś z art. 26 ust. 1 pkt 1-5 wynika m.in., że minister właściwy do spraw rozwoju wsi, określi w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki, jakim powinny odpowiadać podmioty wykonujące gleboznawczą klasyfikację gruntów oraz niezbędne kwalifikacje zawodowe osób wykonujących tę klasyfikację.

Do chwili obecnej organ, któremu delegacja została udzielona jest bezczynny. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 108/98 stwierdził: "Niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapewniającego prawidłowe wykonanie ustawy (art. 146 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 92 Konstytucji RP) narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i 7 Konstytucji RP), a tym samym może stanowić delikt konstytucyjny" (OSN 1999 r. Nr 20, poz. 639).

Ponadto cyt. ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne w rozdziale 8 (art. 42-47) regulującym uprawnienia zawodowe nie przewiduje uprawnień w zakresie "klasyfikatora" projektu klasyfikacji gruntów czy też inspektora.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż w tej sprawie Sąd pierwszej instancji winien ponownie rozważyć, czy w aktualnym stanie prawnym w którym prowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzą starostowie przepis § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia przewidujący dla wojewody kompetencje do upoważnienia klasyfikatora do wykonania projektu klasyfikacji gruntów, nie jest sprzeczny z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, a następnie ocenić, czy przepis ten mógł stanowić podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości oparto o przepis art. 207 § 2 cyt. ustawy.