Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 74/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej "SKO") z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Prezydent Miasta Szczecina, występując w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego, po uprzednim doręczeniu A. Z. w dniu [...] września 2007 r. upomnienia nr [...] z dnia [...] września 2007 r., wystawił na zobowiązaną tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Tytułem tym objęto należności w łącznej kwocie [...] zł z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój samochodu marki [...] nr rej. [...] w Strefie Płatnego Parkowania w okresie od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r. wraz z kosztem upomnienia w kwocie 8 zł. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta Szczecina: nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. i nr XXIX/576/04 z dnia 22 listopada 2004 r.
Równolegle Prezydent Miasta Szczecina prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko A. Z. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...].
W dniu [...] marca 2009 r. A. Z. wniosła do Prezydenta Miasta Szczecina zarzuty w sprawie powyższych postępowań egzekucyjnych, wskazując na nieistnienie obowiązku i błąd co do osoby zobowiązanego. W jej ocenie, obowiązek uiszczenia opłaty drogowej obciąża nie tyle właściciela auta, co jego użytkownika, tj. osobę kierującą pojazdem w chwili parkowania w SPP. Samochód [...] nr rej. [...] jest współwłasnością, a w takim przypadku nie można domniemywać, że jeden ze współwłaścicieli – dowolnie wybrany przez wierzyciela – był w danym momencie użytkownikiem pojazdu, a drugi nie. Zdaniem strony, to wierzyciel jest zobowiązany do ustalenia, który ze współwłaścicieli w danym czasie był użytkownikiem samochodu.
Ponadto strona wskazała, że w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. poinformowała wierzyciela, iż w wymienionych w upomnieniu terminach nie korzystała z dróg publicznych i nie prowadziła pojazdu. Wobec powyższego błędne jest wskazanie jej jako osoby zobowiązanej do zapłaty należności.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta Szczecina, w oparciu o art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."), uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez A. Z. w sprawie postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że doręczając w dniu [...] lutego 2009 r. dłużnikowi zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną, wszczął wobec zobowiązanej A. Z. egzekucję administracyjną na podstawie tytułów wykonawczych [...] i [...], obejmujących zaległości z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacone postoje w strefie płatnego parkowania, za okres [...].12.2003 – [...].03.2006 – [...] i za okres [...].01.2004 – [...].06.2005.
Organ wskazał, że skarżąca powinna była wyjaśnić w toku postępowania okoliczność, iż to drugi ze współwłaścicieli parkował pojazd bez uiszczenia należnych opłat i wskazać dowody potwierdzające twierdzenia w tym zakresie. Skoro skarżąca nie przedstawiła dowodów zwalniających ją z odpowiedzialności za nieuiszczone opłaty, zasadnie zatem organ opłaty te od niej egzekwował. Organ egzekucyjny nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia korzystającego z dróg publicznych poprzez zaparkowanie pojazdu, ponieważ nie pozwalają na to przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji.
W ocenie organu, błąd co do osoby zobowiązanego ma miejsce wówczas, gdy osoba przeciwko której wystawiono tytuł wykonawczy jest inną osobą niż adresat decyzji (aktu normatywnego) stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. A. Z. była współwłaścicielem pojazdu [...] nr rej. [...] w okresie objętym powyższymi tytułami, zatem nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Ponadto dłużnik, zgłaszając zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, winien przedstawić dowody wskazujące, że osoba korzystająca z drogi publicznej nie jest tożsama z właścicielem pojazdu.
A. Z. wniosła od powyższego postanowienia zażalenie skierowane przeciwko rozpatrzeniu zarzutów odnośnie do obu tytułów wykonawczych.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wniesienia opłaty za parkowanie oraz opłaty dodatkowej powstaje w mocy prawa, a brak opłaty podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego ten, kto parkuje pojazd w strefie płatnego parkowania bez ważnego biletu parkingowego, winien mieć pełną świadomość, że narusza prawo i może otrzymać zawiadomienie, które nie nakłada obowiązku zapłaty parkingowej, ale jedynie stwierdza fakt nieuiszczenia opłaty z tytułu parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania.
Odnośnie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego organ stwierdził, że nie jest możliwa sytuacja, w której samochód jest udostępniony dużej liczbie osób, które w sposób zupełnie swobodny i dowolny, i bez jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt korzystania z pojazdu, użytkują ten pojazd. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża co do zasady właściciela pojazdu. Właściciel pojazdu jest bowiem na ogół korzystającym z drogi, chyba że udowodni, iż pojazd użyczył, udostępnił innej osobie. Właściciel pojazdu w takiej sytuacji ma możliwość obrony swych praw poprzez złożenie zarzutu co do osoby zobowiązanego. W niniejszej zaś sprawie skarżąca poinformowała, że jest współwłaścicielem pojazdu, jednak nie wskazała osoby (innego współwłaściciela), która korzystała z pojazdu, pozostającego we współwłasności, w terminach określonych w upomnieniu.
Skarżąca pomimo wezwań nie wskazała konkretnie i w sposób nie budzący wątpliwości użytkownika pojazdu, zatem zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, jako ogólnikowy i zupełnie nieskonkretyzowany, w ocenie organu, nie mógł zostać uwzględniony.
A. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W skardze w całości powtórzyła zarzuty i ich uzasadnienie podniesione w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę A. Z., stwierdzając, że ocena zaskarżonego postanowienia ostatecznego, wydanego po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej na rozstrzygnięcie wierzyciela, prowadzi do konkluzji, że akt ten nie narusza prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania, a także opłaty dodatkowej, wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego. Konsekwencją zaś powyższego stwierdzenia jest brak obowiązku doręczenia właścicielowi pojazdu orzeczenia w tym zakresie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie obowiązek jej uiszczenia obciąża – co do zasady – właściciela samochodu. Kierowanie egzekucji do właściciela samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał, to wie, kto to czynił.
Z uwagi zatem na fakt, że organ nie nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązku uiszczenia należnej opłaty, organ egzekucyjny nie musi, a nawet nie może, prowadzić postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie korzystającego z dróg publicznych poprzez zaparkowanie samochodu, ponieważ na to nie pozwalają przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji (por. np. art. 29 § 1 u.p.e.a). Tym samym to na zobowiązanym ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi skutki prawne. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjąć należy, że organ egzekucyjny zrobił wszystko, co w świetle ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należało uczynić w celu zweryfikowania podnoszonego przez zobowiązaną zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej. Skoro organ wezwał ją do wskazania, kto parkował, to należało wskazać imię, nazwisko, adres osoby parkującej w okresie wskazanym w upomnieniach (pismo organu z dnia [...] marca 2009 r.).
W świetle zaś udzielonej przez zobowiązaną odpowiedzi, "że istnieje możliwość, iż we wskazanych w upomnieniach datach z samochodu korzystał drugi ze współwłaścicieli – K. P.", nie można uznać, że skutecznie wykazała, iż to nie ona jest zobowiązana do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Określenie "istnieje możliwość" jest bowiem niekonkretne i skutecznie nie podważa istnienia obowiązku po stronie zobowiązanego.
W tych okolicznościach, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy - stosownie do art. 80 K.p.a. - miały podstawy do przyjęcia, że zgromadzone dowody w sposób wystarczający dokumentują fakt nieuiszczenia przez skarżącą opłaty za parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania.
Wobec braku podstaw prawnych do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. Z. wskazała na następujące podstawy kasacyjne:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i akceptację postępowania prowadzonego przez organy orzekające w sprawie, w sposób niebudzący zaufania do organu administracji, niepodjęcie wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku wnikliwości przy wyjaśnianiu sprawy przez organ drugiej instancji,
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy, niewyjaśnienie wszelkich zarzutów skargi oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżącej;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 15 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, którego uwzględnienie pozwoliłoby Sądowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego;
- 4) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu drugiej instancji oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie mógł przyjąć ustalenia, że odpowiedzialność z tytułu opłaty może obciążyć osobę już z tego tylko względu, że jest współwłaścicielem pojazdu, nawet wówczas, gdy faktycznie nie zaparkowała pojazdu w strefie płatnego parkowania. Osobą parkującą mógł być drugi współwłaściciel pojazdu, jej syn – K. P. Skarżąca oświadczyła przed organem, że nie używała pojazdu w spornym okresie. Organ nie odniósł się w żaden sposób do jej oświadczenia. Trafny był zatem zarzut błędu co do osoby zobowiązanej. Ponadto, inspektorzy zarządzający strefą nie są funkcjonariuszami publicznymi (jak np. funkcjonariusze Policji lub strażnicy miejscy) i nie mają uprawień do urzędowego dokumentowania faktu postoju.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych bądź też uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych art. 174 P.p.s.a., przy czym w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego powołano art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stwierdzić jednak należy, że wymienione przepisy charakteru takiego nie mają, są to przepisy procesowe, co oznacza, że skarga kasacyjna formułuje wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 2 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 P.p.s.a., a także naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a.
Przy tej uwadze natury ogólnej wypada przypomnieć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia SKO stanowi art. 34 § 4 u.p.e.a. Kwestionowanie więc wyroku oddalającego skargę na ostateczne postanowienie SKO wydane w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wymagało w pierwszej kolejności wskazania w ramach podstaw kasacyjnych naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie których organ egzekucyjny wszczął i prowadził egzekucję. Oznacza to, że nie może zostać uwzględniony sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż przepisów tych nie powiązano w żaden sposób z unormowaniami zawartymi w u.p.e.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. Wobec tego dla oceny, czy doszło do naruszenia przepisów K.p.a., niezbędnym było przede wszystkim wykazanie, że zakres normowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie został objęty szczególnymi unormowaniami u.p.e.a., a następnie, że przepisy te nadają się do "odpowiedniego" zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym.
Nadto koniecznym było wykazanie, że zostały one naruszone wraz ze wskazaniem sposobu tego naruszenia i jego wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym względzie żadnego wywodu, co ma ten skutek, że zarzut naruszenia wymienionych przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
Również zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z regulacjami odwołującymi się do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a.), nie może być uwzględniony. Zaskarżone skargą postanowienie zostało wydane przez SKO, działające jako organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, zaś konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - wymagałaby wykazania istnienia okoliczności wymienionych w przepisie normującym takie właśnie rozstrzygnięcie kasatoryjne, tzn. że w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, skarga kasacyjna winna wykazać, w jakim zakresie postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzono wadliwie, a także, że dla rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia niezbędnym było uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i to co najmniej w znacznej części. Skarga kasacyjna nie wykazuje, aby do takich naruszeń doszło, co prowadzi do wniosku, że i ten zarzut jest chybiony.
Podobnie nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten reguluje, jakie niezbędne elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby wskazano składnik uzasadnienia, jakiego w zaskarżonym wyroku brakuje. Nie jest wystarczające w tym względzie twierdzenie, że "niedokładnie zbadano sprawę i nie wyjaśniono wszystkich zarzutów skarżącego" tym bardziej, że argumentacja skargi kasacyjnej – jak to już podkreślono – nie nawiązuje do oceny prawnej WSA w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy – a w szczególności podstawę prawną i jej wyjaśnienie - o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a treść rozważań Sądu pierwszej instancji nie nasuwa żadnych wątpliwości i jest jasna.
Na wynik sprawy nie może mieć wpływu również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który uprawnia Sąd pierwszej instancji do wykroczenia poza granice zarzutów i wniosków zawartych w skardze oraz poza powołaną przez skarżącego podstawę prawną. W skardze kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje się "poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu drugiej instancji oraz pominięcie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w toku postępowania przed WSA". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej natomiast w żaden sposób nie wykazano, o jaką uchwałę chodzi i w jakim kierunku powinna była zmierzać prowadzona przez WSA ocena naruszeń prawa w zaskarżonym postanowieniu
Podobnie zarzut naruszenia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. nie może odnieść oczekiwanego rezultatu, bez powiązania z konkretnym przepisem prawa materialnego. W petitum skargi kasacyjnej, względnie w uzasadnieniu, wymaga się zatem wskazania przepisu prawa materialnego, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został przez WSA naruszony. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przepisu takiego nie wskazano, co czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia wymienionego przepisu.
Reasumując stwierdzić należy, że przy takim sformułowaniu podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać kontroli, czy organy prawidłowo skierowały czynności poboru należności, wystawiając tytuł egzekucyjny na skarżącą i czy – jak wskazano w argumentacji skargi kasacyjnej – nie powinny adresatem tych czynności uczynić innej osoby.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.