Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1055/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1489/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2012 r., którą odmówił R.P. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa"), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Organ wskazał, iż ze względu na powyższe, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 powołanej ustawy jest możliwe, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że niespełnienie nawet jednego ww. warunków wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wyjaśnił, że renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnych okoliczności, a także braku niezbędnych środków utrzymania.

Organ wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 43 lat udowodniony został okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący łącznie 14 lat, 6 miesięcy i 17 dni. Natomiast w ocenianym 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, na 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – nie udowodniony został żaden z tych okresów. Ponadto od zaprzestania pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy z dniem 31 października 1998 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 1 października 2010 r., tj., przez prawie 12 lat wnioskodawca nie udowodnił żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wykazanych przerwach wobec wnioskodawcy nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy.

Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że fakt, iż wnioskodawca miał przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy w okresie od dnia 1 października 1997 r. do dnia 31 października 1998 r. nie oznacza, że renta ta jest przyznawana dożywotnio, ale na okres, w którym występują okoliczności, dla których przyznano to świadczenie.

Ponadto w sprawie organ nie stwierdził braku niezbędnych środków utrzymania. Podniósł, iż brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania ocenić na tle najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2012 r. wynosi 799,18 zł. Organ uznał, że przypadająca na jednego członka rodziny kwota 1329,49 zł nie może zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż kwota ta nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych, podstawowych potrzeb.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której kwestionując ją zarzucił Prezesowi ZUS, że jest ona dla niego krzywdząca, albowiem od 1997 do 1998 r. pozostawał na rencie i od tej chwili nie pracował, gdyż nikt nie chciał zatrudnić chorego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji wskazał, że powyższy przepis stanowi regulację szczególną, umożliwiającą uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, przewidzianych wskazaną wyżej ustawą. Świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku zostało pozostawione uznaniu Prezesa ZUS.

Sąd I instancji zaznaczył, iż pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza braku kontroli w tym względzie, gdyż analizowany przepis ustanawia przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego i jego kontroli. Redakcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach nie mógł być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w tym przepisie.

Sąd I instancji zgodził się z organem, iż w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez skarżącego ustawowych uprawnień do renty. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa nie definiuje co należy rozumieć przez "szczególne okoliczności", które mogą usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że powinny to być okoliczności niezależne od strony i niezawinione. Przy ustaleniu prawa do świadczeń na tej wyjątkowej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika.

Sąd I instancji wskazał, iż z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że skarżący nie podjął zatrudnienia – skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym – z powodów szczególnych i uniemożliwiających mu zatrudnienie. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący w okresie od 1997 r. do 1998 r. przebywał na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jednakże po tym okresie aż do powstania całkowitej niezdolności do pracy ustalonej na dzień 1 października 2010 r. nie podejmował żadnego zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Nie przedstawił też żadnych dokumentów świadczących o niemożności podjęcia w tym okresie zatrudnienia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z użytego w powołanym art. 83 ust. 1 sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Do oceny Prezesa ZUS należało zatem podjęcie decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku lub odmowa przyznania tego świadczenia. Wobec powyższego sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji.

Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd I instancji podkreślił, iż Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie określonym w powołanym art. 83 ust. 1, jest związany rygorami procedury administracyjnej. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes ZUS winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).

Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 3 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie Prezes ZUS przestrzegał wszystkich tych reguł procesowych, czego dowodem są przede wszystkim uzasadnienia obu jego decyzji. W uzasadnieniach decyzji powołano wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Prezes ZUS odmówił skarżącemu prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

W ocenie Sądu I instancji decyzjom tym nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że skarżący w wieku 43 lat udowodnił okresy składkowe i nieskładkowe, wynoszące 14 lat, 6 miesięcy i 17 dni. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy z dniem 1 października 2010 r. nie udowodnił żadnego okresu składkowego i nieskładkowego, wymaganego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. W wymienionym okresie skarżący nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, jak również nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i spełnieniu warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym.

Ponadto Sad I instancji stwierdził, iż sama trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne. Ponadto ustalona przez organ kwota miesięcznego dochodu na członka rodziny, wynosząca brutto 1329,49 zł, jest wyższa od najniższej emerytury z FUS, która wynosi 799,18 zł brutto. Sąd I instancji wskazał, iż oczywistym jest, że kwoty w tej wysokości nie można uznać za wystarczającą, ale nie można też było uznać, że skarżący pozbawiony jest niezbędnych środków utrzymania. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.P. reprezentowany przez adwokata (pełnomocnika z urzędu). Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego tj.:

1. - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie w/w przepisu;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. - art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem przez organ administracji publicznej art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie w sprawie całokształtu materiału dowodowego, co spowodowane było nie wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy poprzez dołączenie brakującego załącznika w postaci dokumentacji medycznej skarżącego oraz art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie posiadania przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania, tj. ustalenie z urzędu jedynie dochodów skarżącego oraz jego rodziców pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, a brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie wydatków jakie ponosi skarżący i jego rodzina w związku z ich koniecznym utrzymaniem, których to naruszeń Sąd I Instancji nie uwzględnił dokonując oceny działań organu administracji publicznej i w konsekwencji niesłusznie oddalił skargę.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu, która w całości niezostała opłacona, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący w okresie 10 lat poprzedzających orzeczenie jego całkowitej niezdolności do pracy nie podjął zatrudnienia bowiem nie pozwalał mu na to stan zdrowia, który sprawił, iż nie był on pożądanym na rynku pracy pracownikiem i w związku z tym nie znalazł ostatecznie żadnego zatrudnienia. Skarżący, według informacji przekazanej pełnomocnikowi telefonicznie przez jego matkę, choruje od dzieciństwa, jest osobą niepełnosprawną, ma problemy z mówieniem oraz chodzeniem. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/2008 z którego wynika, iż nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności.

Zaznaczono, że powyższą okoliczność skarżący podnosił na etapie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ZUS, załączając do wniosku odpowiednią dokumentację medyczną. Z nieznanych skarżącemu powodów brak w aktach sprawy w/w dokumentacji medycznej, brak również skierowanego do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie do niego wymienionej w jego treści dokumentacji medycznej. Brak prawidłowego wezwania skarżącego do złożenia do akt sprawy istotnej dla rozstrzygnięcia dokumentacji medycznej spowodował, że skarżący (osoba ciężko chora, działająca, bez pełnomocnika) został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń dotyczących powodów nie podjęcia pracy zawodowej. Zajście przesłanki niemożności podjęcia pracy należy udowodnić orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy lub wykazaniem, że wiek osoby ubiegającej się o świadczenie wyjątkowe lub stan jej zdrowia nie pozwala jej na podjęcie pracy albo zwalnia ją z obowiązku podjęcia pracy.

Nadto wskazano, iż konsekwencją nie wezwania skarżącego do złożenia do akt sprawy brakującego załącznika było uznanie, iż nie udowodnił on, iż w badanym przez organ okresie nie podjął pracy z przyczyn od siebie niezależnych, co w efekcie skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd I Instancji. Wskazano także, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie potrzeb skarżącego i jego rodziny, które należy traktować jako minimum ich egzystencji. Organ nie ustalił kosztów utrzymania mieszkania, leczenia skarżącego, wyżywienia itp.

Nadto podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie, w której skarżącym jest osoba niepełnosprawna, działająca dotychczas bez pełnomocnika, zarówno organ jak i Sąd I Instancji obowiązany był ze szczególną starannością podchodzić do zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego w sprawie, również podejmując czynności z urzędu, gdyż z uwagi na stan zdrowia skarżącego nie można od niego wymagać takiej aktywności w postępowaniu jak od zdrowego człowieka, w pełni sił. Powyższe uchybienia organu administracji publicznej stanowią naruszenie art. 80, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania.

Natomiast błąd Sądu I Instancji polega na uznaniu, iż działania podjęte przez organ administracji publicznej były prawidłowe, a przeprowadzone postępowanie jest wolne od wad co spowodowało, iż Sąd niesłusznie oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a. związany z nierozpatrzeniem całości materiału dowodowego jest całkowicie bezpodstawny.

W niniejszej sprawie, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, organ prawidłowo zebrał i właściwie ocenił materiał dowodowy, jak również należycie ustalił stan faktyczny sprawy. Nie doszło zatem do złamania przez ten Sąd, a poprzednio przez organ orzekający, powołanych przepisów postępowania, a zwłaszcza do takich uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi w postępowaniu administracyjnym przeprowadzono niezbędne dowody, ustalając istotne dla sprawy okoliczności jak: staż pracy ubezpieczonego, jego sytuację osobistą i rodzinną.

Stwierdzić trzeba, iż w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że skarżący rzeczywiście próbował podjąć działania w celu znalezienia pracy. Skarżący nie dołączył do wniosku także dokumentacji medycznej potwierdzającej jego stan zdrowia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż brak wezwania przez organ wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych doprowadziło do nie zebrania w sprawie całokształtu materiału dowodowego. Bowiem w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu 1 czerwca 2012 r. przez pracownika organu, z której wynika iż skarżący nie załączył do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy żadnego dokumentu o stanie zdrowia. Zatem uznać należy, iż skarżący miał świadomość co do braków formalnych wniosku, a mimo to nie uzupełnił ich.

Według art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Art. 83 ust. 1 ustawy wprowadza do systemu powszechnego świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od reguły obowiązującej – reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły wymaga nadania tej regulacji charakteru regulacji szczególnej.

Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Szczególne okoliczności, to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku.

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach wskazał, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, w wyniku których R.P. nie spełnił warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, co spowodowało odmowę przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem skarżącego jego niepełnosprawność utrudniała mu podjęcie pracy i wypracowanie dalszych okresów składkowych, a w szczególności wymaganych dla uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy 5 letnich okresów składkowych w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed złożeniem wniosku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sytuacja ta powinna być uznana za szczególną okoliczność, o której mowa w tym przepisie.

W sprawie nie można zarzucić wadliwości oceny stanu faktycznego przeprowadzonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Istota sprawy sprowadzała się do rozważenia, czy Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który stwierdził, że skarżący nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach.

Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że R.P. na 43 lat życia (tj. data powstania całkowitej niezdolności do pracy) miał udokumentowany okres ubezpieczeniowy wynoszący łącznie 14 lat 6 miesięcy i 17 dni. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy wnioskodawca nie udowodnił żadnego okresu składkowego i nieskładkowego.

Podkreślić należy, iż ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się natomiast wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych i obiektywnie trudnych do przezwyciężenia ich skutków. Nie jest więc okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 wymienionej ustawy sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony przez długi okres czasu nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia i podjęcia zatrudnienia, chociażby wysiłki te zakończyły się niepowodzeniem.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu, że niespełnienie przez skarżącego warunków wymaganych w ustawie do uzyskania renty nie było spowodowane szczególnymi okolicznościami, była prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewadliwie podkreślił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 83 ustawy mają charakter uznaniowy, co oznacza, że ich kontrola sądowa jest ograniczona. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tyle przepisem co celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej, iż - organ nie ustalił kosztów utrzymania mieszkania, leczenia skarżącego, wyżywienia itp., a swoje stwierdzenie oparł jedynie na wyliczeniu, że na jednego członka rodziny przypada dochód w wysokości 1329,49 zł - wskazać należy, że sama sytuacja materialna wnioskodawcy może jedynie decydować o przyznaniu odrębnych świadczeń socjalnych i innych świadczeń z pomocy społecznej, natomiast nie stanowi wystarczającej podstawy przyznania świadczeń typu ubezpieczeniowego w drodze wyjątku. Nadto trudna sytuacja materialna nie jest tożsama z brakiem niezbędnych środków utrzymania. O takim zaś braku w realiach przedmiotowej sprawy nie można mówić.

Dodatkowo stwierdzić należy, iż brak niezbędnych środków utrzymania jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do trudnej sytuacji wnioskodawcy, należy zaakcentować, że przedmiotowe świadczenie nie może być przyznawane na zasadzie powszechności. W żaden sposób może ono zastępować świadczeń z pomocy społecznej, czy innych form pomocy materialnej przewidzianych dla osób, znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepis art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.