Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2044/07 oddalił skargę B. Ł. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. W sprawie bezsporne jest, iż B. Ł. w okresie od [...] września 1968 r. do [...] lipca 2002 r. pozostawał w ciągłym zatrudnieniu. Okoliczność ta przesądziła o niemożności przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Przepis art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1366) stanowi, że prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia.
Warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego podlegają ocenie w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, obowiązujące na dzień 31 grudnia 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56). Art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowił że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli:
- 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub
- 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
B. Ł. do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniał częściowo warunki określone w ww. przepisie. Posiadał okres zatrudnienia co najmniej 30 lat, w tym 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Skarżący z uwagi na ciągłość zatrudnienia do [...] lipca 2002 r. nie spełniał jednak materialnoprawnych warunków do uzyskania statusu bezrobotnego w okresie do 12 stycznia 2002 r. Dlatego też w stosunku do skarżącego, który w dniu 12 sierpnia 2002 r. pozostawał w zatrudnieniu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2003 r., sygn. akt K 19/02 (Dz. U. Nr 59, poz. 517) nie miał wpływu przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosił się bowiem do materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia przedemerytalnego.
Fakt pozostawania w zatrudnieniu wykluczył możliwość nabycia przez skarżącego zasiłku przedemerytalnego. Reasumując, skarżący nie spełniał jednocześnie wszystkich warunków określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do dnia 12 stycznia 2002 r., gdyż w okresie od [...] września 1968 r. do [...] lipca 2002 r. pozostawał w ciągłym zatrudnieniu. W związku z tym nie spełnił w omawianym okresie warunku bycia bezrobotnym.
Skargą kasacyjną z dnia 1 lipca 2008 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezastosowanie albowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2003 r. (sygn. akt K 19/02) miał wpływ na ocenę legalności w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2004 r., co oznacza, iż skarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej została wydana z naruszeniem procedury,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 11 kpa poprzez niezastosowanie albowiem skarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej została wydana z naruszeniem procedury, gdyż skarżący nie został należycie pouczony i poinformowany o konsekwencjach zaniechania rejestracji w dniu 1 września 2001 r. i później,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 150a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 Nr 69 poz.415 z późn. zm.) oraz art. 37j, art. 371 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 Nr 6 poz. 56 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2001 r. albowiem skarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie oddalił skargę B. Ł.,
- 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał sprawy w jej granicach co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi B. Ł.;
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa albowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2003 r. (sygn. akt K 19/02) miał istotny wpływ na ocenę legalności skarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż ustawodawca nie podjął niezbędnych działań celu zapewnienia zainteresowanym osobom, które pod rządami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nabyły prawa, warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Wręcz przeciwnie - przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. jako jej przepis przejściowy, uzależnił prawo do zasiłku przedemerytalnego "na dotychczasowych zasadach", a więc na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu w brzmieniu tej ustawy na dzień 31 grudnia 2001 r., od zarejestrowania się przez zainteresowanych w powiatowym urzędzie pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r. tj. przed dniem wejścia ustawy nowelizującej w życie.
A przecież postanowienie to dotyczyło osób, które na podstawie przepisów ustawy nowelizowanej (i nowelizującej) nabyły prawo do określonych świadczeń i prawo to przysługiwało im niezależnie od zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Ustawa nowelizująca ukształtowała sytuację prawną dwóch grup osób. Do pierwszej należą osoby (zapewne nieliczne), w stosunku do których, z przyczyn od nich niezależnych, nie wydano stosownych decyzji rejestracyjnych przed wejściem w życie przepisów nowelizujących. Do drugiej należą wszystkie te osoby, które nie zarejestrowały się w urzędzie pracy do 31 grudnia 2001 r., ponieważ nie był im wcześniej znany ten warunek nabycia odpowiednich świadczeń lub nie mogły tego uczynić, gdyż nie uzyskały jeszcze wszystkich niezbędnych dokumentów. W stosunku do obu tych grup przepis art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej wywołuje w istocie skutki retroaktywne. Osoby, które materialnie nabyły prawo do świadczenia przedemerytalnego na gruncie przepisów sprzed nowelizacji nie uzyskały tego prawa na podstawie ustawy znowelizowanej, o ile nie spełniły nowego warunku dodanego ustawą nowelizującą, a wobec braku odpowiedniej vacatio legis warunku tego w zasadzie spełnić nie mogły.
Nie może być uznana za zgodną z konstytucją i spełniającą wymogi demokratycznego państwa prawnego sytuacja, gdy przepis nowelizujący wprowadza dodatkowe przesłanki nabycia uprawnienia gwarantowanego ustawą z mocą wsteczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił okoliczności, iż podjęte przez B. Ł. po 1 września 2001 r. zatrudnienie było podyktowane tylko i wyłącznie niemożnością udokumentowania odpowiednich okresów zatrudnienia. Gdyby nie ta całkowicie niezależna od mojego Mocodawcy przeszkoda, B. Ł. zarejestrowałby się w dniu 1 września 2001 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny. W tych okolicznościach wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2003 r. ma kluczowe znaczenie w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 kp.a., albowiem B. Ł. należy bowiem do grup osób dotkniętej retroaktywnością zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały wydany z naruszeniem irt. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. z art. 1, 8, 9 i 11 kpa. B. Ł. nie został bowiem należycie pouczony i poinformowany przez organy administracji o konsekwencjach zaniechania rejestracji w dniu 1 września 2001 r. i później mimo ciążącego na organach administracji a w szczególności na powiatowym Urzędzie Pracy obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, udzielania wskazówek i pouczeń.
Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 37j, art. 371 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał pobieżnej analizy sprawy, nie uwzględniając brzmienia art. 371 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (na dzień 31 grudnia 2001 r. ani wytycznych zawartych w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 marca 2002 r. (sygn. OPS 14/01, ONSA z 2002 r. nr 4, poz. 133). Zdaniem NSA przepis art. 371 ust. 1 ustawy tworzy zamkniętą całość, a jego istotę stanowią słowa «posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia». Używając tych określeń w czasie przeszłym dokonanym i odsyłając do wniosku złożonego przez osobę, która ubiega się o prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, ustawodawca podkreślił, że decydujące znaczenie ma «posiadanie» lub «spełnienie» ustawowych warunków bez względu na czas złożenia wniosku. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny winien przeanalizować sprawę z uwzględnieniem interpretacji art. 371 zawartej w przytoczonej uchwale NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że aby uzyskać prawo do zasiłku emerytalnego w świetle art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należało przede wszystkim spełniać określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego do dnia 12 stycznia 2002 r. Skoro skarżący w okresie od 2 września 1968 r. do 6 lipca 2002 r. pozostawał w ciągłym zatrudnieniu (miał pracę), to oczywiste jest, że w tym czasie nie mógł być uznany za bezrobotnego, a co za tym idzie nie przysługiwało mu również prawo do zasiłku przedemerytalnego. Dlatego też, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2003 r., sygn. akt K 19/02 nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.