Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 199/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - 1. zobowiązał SKO w W. do wydania aktu w przedmiocie wniosku z dnia 21 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. oddalił skargę w pozostałej części;
- 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z 21 grudnia 2017 r. Miasto W. wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2016 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. M., w związku obarczeniem decyzji Kolegium wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Na skutek bowiem wcześniejszych postepowań nadzorczych i wydanych w nich decyzji (wyeliminowanych następnie z obrotu prawnego) doszło do sytuacji, w której wniosek dekretowy, który legł u podstaw orzeczenia administracyjnego z [...] lipca 1961 r. w dacie podejmowania przez Kolegium kwestionowanej decyzji był już pozytywnie rozpoznany, co nastąpiło w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta m.W. z [...] marca 2013 r. nr [...].
W nawiązaniu do powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 17 stycznia 2018 r. poinformowało Prezydenta W., iż nie dostrzega kwalifikowanych wad prawnych w wydanej przez siebie decyzji, skutkujących koniecznością wszczęcia postępowania nadzorczego, traktując przy tym wystąpienie Miasta, jako żądanie wszczęcia tego postępowania z urzędu.
Ponagleniem z 24 stycznia 2018 r. Miasto W. zwróciło się do Kolegium o wszczęcia na jego wniosek postępowania nadzorczego w sprawie i wydania w nim stosownego rozstrzygnięcia na podstawie z art. 158 § 1 K.p.a. Odpowiadając na nie organ, w piśmie z 14 lutego 2018 r., podtrzymał swoje poprzednie stanowisko.
W tym stanie rzeczy pismem z 17 maja 2018 r. Miasto W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy rozpoznawaniu jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2016 r. Organowi zarzucono rażące naruszenie art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 6-8 K.p.a. i art. 12 § 1 K.p.a. polegające na niepodejmowaniu koniecznych czynności procesowych, a nadto art. 36 § 2 i art. 158 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji w sprawie pomimo znacznego upływu czasu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto żądało: stwierdzenia, że Kolegium dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia wydania wyroku; wymierzenie Kolegium symbolicznej grzywny w wymiarze 1 zł; a także zasądzenia na rzecz Miasta zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc że Prezydent W. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2016 r., zatem nie ma legitymacji do wszczęcia żądanego postępowania, jak również do złożenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być uwzględnione. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podnoszona przez organ okoliczność nieprzysługiwania Miastu W. statusu strony w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2016 r., nie może być determinująca przy ocenie dopuszczalności wniesienia przez ów podmiot skargi na bezczynność organu przy samym rozpoznawaniu podania mającego postępowanie w tej sprawie inicjować. Istotą bowiem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", jest zwalczanie stanu opieszałości organu polegającej na braku procesowej reakcji na zgłoszone we własnym imieniu przez określony podmiot czynności organu w sprawie należącej do jego kompetencji.
Reakcja ta zaś winna nastąpić także wówczas, gdy podmiot żądający czynności w samej sprawie administracyjnej nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., bądź zachodzą co do tego zasadnicze wątpliwości. Nie istnieją bowiem w procedurze administracyjnej przepisy, które zwalniały by organ w tego typu sytuacji z obowiązku zajęcia w przedmiocie złożonego podania stanowiska w adekwatnym akcie jurysdykcyjnym. Przechodząc zaś do oceny zasadności skargi Sąd I instancji, uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy rozpoznawaniu podania skarżącego z 21 września 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] pozostaje w zwłoce, którą kwalifikować należy jako stan bezczynności. WSA wskazał, że do dnia wydania wyroku w sprawie wywołanej wnioskiem Miasta W., żaden akt jurysdykcyjny nie został podjęty, choć - zważywszy na datę wpływu żądania do organu (21 grudnia 2017 r.) - winno to nastąpić co do zasady najpóźniej do 21 lutego 2018 r. Co więcej organ ów nie uznawał, że takowy w ogóle winien w sprawie wydać, wychodząc z błędnego założenia, że wystąpienie skarżącego stanowi sygnalizację dostrzeżonego problemu zgodności z prawem decyzji Kolegium, uzasadniające ewentualne wszczęcie w sprawie tej decyzji postępowania nieważnościowego z urzędu, a nie jako żądanie wszczęcia tego postępowania na wniosek strony.
Oznacza to, że w stanie bezczynności pozostaje on niemal od 10 miesięcy, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowania tego faktu (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a P.p.s.a) a nadto rozważenia zasadności zastosowania w stosunku do organu środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Ustalając termin w jakim organ będzie zobligowany do wydania aktu kończącego postępowanie, Sąd I instancji wziął po uwagę, że jego podjęcie nie jest uwarunkowane uprzednim prowadzeniem skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, czy czasochłonnego gromadzenia materiału dowodowego. Z tego względu WSA ocenił, że wystarczającym do zakończenia postępowania jest termin miesięczny, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 P.p.s.a.).
Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy Sąd I instancji stwierdził, że mimo jej znacznych rozmiarów (10 miesięcy), nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 K.p.a., zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód.
Sąd I instancji uznał, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała, albowiem brak podjęcia aktu jurysdykcyjnego w sprawie wynikał w tym wypadku z błędnej interpretacji złożonego przez Miasto podania, jako pisma sygnalizującego dostrzeżone wady decyzji, do którego organ ów się ustosunkował. Z tego też powodu Sąd I instancji nie dostrzegł obecnie potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu w celu przymuszenia go do zakończenia postepowania, przez nałożenie nań przewidzianej w art. 149 § P.p.s.a. sankcją w postaci grzywny. W związku z czym oddalił część skargi zawierającą sformułowane w tym przedmiocie żądanie, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżając go w zakresie punktu 2 i w tej części wnosząc o jego uchylenie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie – o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie rozpoznania wniosku Miasta W. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2000 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd nie wykazał stanu rażącej bezczynności w kontekście wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 1 a p.p.s.a. i uznania, iż w sprawie zachodzi taka przesłanka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona skierowana jedynie do części wyroku, tj. zaskarżono jego pkt 2 w części stwierdzającej, że bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezaskarżenie wyroku w pozostałym zakresie oznacza prawomocne przesądzenie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się bezczynności.
Niezasadny okazał się jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., w którym organ podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w rozpoznaniu wniosku Miasta W. z dnia 11 grudnia 2017 r., jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (post. NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyr. NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13).
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w tym względzie. Ocena charakteru naruszenia prawa przez organ, dokonana przez Sąd I instancji nie jest arbitralna, uwzględnia stan faktyczny sprawy i kodeksowe standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co do zasady Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. miało więc miesiąc na rozpatrzenie wniosku Miasta W. z dnia 11 grudnia 2017 r., chyba że wykazałoby, iż z przyczyn, o jakich mowa w art. 35 § 5 K.p.a., nie było to możliwe i zawiadomiłby o tym stronę postępowania, w trybie art. 36 K.p.a. Nic takiego nie miało jednak miejsca w tej sprawie.
Od 11 grudnia 2017 r., tj. od daty wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2000 r., do dnia wydania zaskarżonego wyroku, Kolegium nie rozpoznało wniosku Miasta W. i nie wydało rozstrzygnięcia w sprawie, jak również nie podjęło innych czynności wymaganych prawem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, takich warunków nie spełniają pisma organu z dnia 22 lutego 2018 r. oraz z 19 kwietnia 2018 r. zawierające informację o braku podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, w sytuacji gdy mamy do czynienia z żądaniem wszczęcia takiego postępowania na wniosek Miasta, które to żądanie winno zostać rozpoznane procesowo. Konfrontacja jednomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, określonego w art. 35 § 3 K.p.a. z ponad 6-miesięcznym okresem, dzielącym wniesienie wniosku i orzeczenie Sądu I instancji, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opóźnienie było oczywiste, znaczne i niemające żadnego uzasadnienia w charakterze tej sprawy.
Takie działanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że organ uporczywie kwalifikował wniosek z 11 grudnia 2017 r. jako żądanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2000 r., pomimo że taka kwalifikacja nie wynikała z treści tego pisma, jak również została zanegowana przez Miasto W. w wystąpieniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. W skardze kasacyjnej nie wskazano na żadne okoliczności faktyczne, które mogłyby uzasadniać niewywiązanie się przez organ z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania uzasadnia ocenę Sądu I instancji, że naruszenia art. 35 i art. 12 K.p.a. miały charakter rażący.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.