Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1383/15 oddalił skargę M. D., E. K., J. K., F. K. i I. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] odmawiającą zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia M. D., E. K., J. K., F. K. oraz I. M. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. K. nieruchomości, położonej w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...], tj. poza obecnymi granicami RP.

W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa wskazał, że Wojewoda działając na podstawie art. 7 ust. 2 w związku z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił w/w osobom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Powodem odmowy była utrata przez P. K. w momencie wyjazdu na obecne tereny RP majątku na skutek wcielenia nieruchomości do kołchozu oraz brak wykazania przymusu przy opuszczeniu nieruchomości oraz tzw. kresów wschodnich w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1651/11 oddalił skargę M. D. na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] stycznia 2012 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. M. D. złożyła w imieniu swoim oraz pozostałych stron wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Skarbu Państwa wszczął postępowanie w sprawie. Następnie Minister decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

Minister Skarbu Państwa podkreślił, że z treści art. 154 § 1 k.p.a. wynika, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do art. 154 § 1 k.p.a. oraz podkreślił, że okoliczności wymienione przez wnioskodawców we wniosku o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stanowią podstawy do zmiany wspomnianego rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz potwierdzenia stronom prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa wskazał, że we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. strony podkreśliły, że za zmianą decyzji organu drugiej instancji przemawia słuszny interes stron, który wynika ze zmiany linii orzeczniczej oraz zmiany stanu prawnego, jaki pojawił się po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, zgodnie z którą: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (...), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy".

W opinii organu wskazane powyżej podstawy żądania zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. są nieuzasadnione. Interes strony postępowania oraz interes społeczny - powinny być rozumiane w sposób obiektywny. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art.154 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie, ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania zarówno przez organy administracji publicznej, jaki przez sądy. Ustosunkowując się do wniosku stron organ zaznaczył, że nie wypełnia przesłanki słusznego interesu strony samo jej przeświadczenie, iż po wydaniu przez NSA w Warszawie uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. zaistniała realna możliwość uzyskania rekompensaty na skutek odmiennej, niż przyjęły to organy, interpretacji przepisów ustawy zabużańskiej.

Zdaniem Ministra Skarbu Państwa interpretacja (stosowanie) przepisów ustawy należy do kompetencji organów administracji publicznej rozpatrujących sprawę. Fakt, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda, Minister Skarbu Państwa oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonały odmiennej interpretacji przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. niż uczynił to NSA w Warszawie w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., nie stanowi przesłanki warunkującej uznanie interesu strony jako podstawy do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. Okoliczności te z uwagi na fakt, iż są wynikiem interpretacji przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie mogą decydować o wykazaniu słusznego interesu strony postępowania. Powyższe działania stoją także w sprzeczności z interesem społecznym, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Wzruszenie wszystkich decyzji organu sprzecznych z późniejszą uchwałą NSA w sposób znaczący przedłużyłaby czas rozpatrywania spraw oraz przyczyniłoby się do zachwiania zasady trwałości decyzji.

Organ podkreślił, że po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r. (wskazującej, iż utrata prawa własności do nieruchomości nie wyklucza potwierdzenia prawa do rekompensaty), nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Po rozpatrzeniu wniosku M. D., E. K., J. K., F. K. i I. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. D., E. K., J. K., F. K. i I. M. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. i wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując m.in., że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 718/13, można złożyć wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nie nabyła prawa, nawet jeżeli wcześniej była ona przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W związku z powyższym, dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., wniesiono o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarżący zaznaczyli, że wnoszą o uwzględnienie interpretacji przepisów ustawy zabużańskiej, wyrażonej w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, mając na względzie "zapobieżenie diametralnemu różnicowaniu sytuacji stron postępowań, w których stan faktyczny jest tożsamy", a rozstrzygnięcie organu administracji jest uzależnione od zmieniającej się do dnia przyjęcia ww. uchwały interpretacji nieprzerwanie obowiązujących w czasie orzekania przez organy administracji i sądy administracyjne przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie skarżących nie można zgodzić się ze zdaniem organu, że podniesione stanowisko we wniosku o zmianę/uchylenie decyzji oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może decydować o wykazaniu słusznego interesu strony postępowania, gdyż uwzględniając przytoczoną przez organ interpretację art. 154 k.p.a., istotnie na gruncie niniejszej sprawy tym interesem jest właśnie obiektywnie słuszne, zasadne roszczenie rekompensacyjne wobec Skarbu Państwa, które, mając na uwadze powyższe, jak najbardziej jest zgodne z obowiązującym prawem i zasadami współżycia społecznego a ponadto, którego cel uzasadnia modyfikację ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego, społecznie akceptowalną i godną wsparcia ze strony Państwa.

Nie można również zaakceptować poglądu organu, że zachodzi konflikt z interesem społecznym w związku z przedłużaniem rozpatrywania spraw oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnych, która może być wzruszona w sytuacjach przewidzianych w kpa. Uzasadnione jest to tym, że w interesie społecznym leży również realizacja obiektywnie słusznych roszczeń obywateli, o tożsamym stanie faktycznym. Rozpatrywanie ich w sposób odmienny na gruncie przepisów tej samej ustawy, nie może mieć miejsca w praworządnym państwie. Skarżący podkreślili, że stanowisko organu jest wątpliwe i nieobiektywne, szczególnie w świetle przywołanej przez Ministra "uznaniowości" w zakresie rozstrzygania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., co jest "wysoce sprzeczne" ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13, w którym stwierdzono, iż użycie w art. 154 kpa słowa "może" nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa.

W ocenie skarżących zmiana polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/06). Zdaniem skarżących decyzja Ministra, w świetle przywołanej uchwały NSA, sprzeczna jest także z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, tj. obowiązku uwzględnienia bezsprzecznie fundamentalnych zasad konstytucyjnych: zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasady równości wobec prawa i zasady równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji), które to obowiązywały w dniu orzekania przez organy i sąd w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Skarbu Państwa prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a. na podstawie wniosku M. D., która działając w imieniu własnym oraz pozostałych wnioskodawców, domagała się zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa dnia z [...] czerwca 2011 r. o odmowie potwierdzenia na jej rzecz prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z okolicznościami związanymi z II wojną światową. Odmowa przyznania prawa do rekompensaty motywowana była brakiem związku wyjazdu P. K. z ZSRR w 1959 r. z II wojną światową oraz faktem znacjonalizowania przez władze radzieckie nieruchomości, należących do ww. przed ich opuszczeniem.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że słuszny interes uzasadniający zmianę powyższej decyzji strona wywodziła z odmiennej wykładni art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dokonanej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90), wedle której norma zawarta w tym przepisie nie uzależnia prawa do przewidzianej ustawą rekompensaty od legitymowania się przez repatrianta tytułem własności do nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium RP.

Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że decyzja w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty należy do tzw. decyzji związanych, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wykluczający stosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji związanych. Sąd zauważył jednak, że wyrażane są jednak w tej materii również inne poglądy. Istnieje m.in. pogląd, że zastosowanie art. 154 k.p.a. należy wykluczyć w odniesieniu do decyzji związanych jedynie wtedy, gdy ich zmiana lub uchylenie prowadziłaby do stanu sprzecznego z prawem. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za tym właśnie poglądem.

Zdaniem kontrolowanego Sądu w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w świetle dominującej obecnie wykładni przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. kwestia przysługiwania repatriantowi w dacie opuszczenia b. terytorium RP tytułu własności do pozostawianych nieruchomości, nie jest okolicznością przesądzającą o możliwości uzyskania przewidzianego ustawą uprawnienia. Sąd zgodził się z poglądem, że zmiana wykładni prawa następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości decyzji uzasadniającej jej wzruszenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a., może stanowić podstawę do zastosowania art. 154 k.p.a. W sprawie istotne jednak było to, że objęte wnioskiem złożonym w trybie art. 154 k.p.a. decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2011 r. były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 września 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1651/11) oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r., a orzeczenie to stało się prawomocne.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie o sygn. I SA/Wa 1651/11 Sąd ustalił, że były właściciel P. K. opuścił wraz z rodziną b. terytorium RP [...] marca 1959 r., natomiast okoliczności jego wyjazdu nie były związane z wojną rozpoczętą w 1939 r. (jako okoliczności wskazanej w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.). Przy takich ustaleniach zawartych w prawomocnym wyroku, uruchamianie trybu z art. 154 k.p.a, poprzez zamianę lub uchylenie ww. decyzji byłoby – zdaniem Sądu a quo – sprzeczne z interesem społecznym. Stanowiłoby bowiem podstawę do dokonywania ponownej oceny kwestii związku wyjazdu P. K. z b. terytorium RP, chociaż ocena ta została już dokonana przez Sąd, a wyrok w tej sprawie stał się prawomocny.

Sąd pierwszej instancji zauważył następnie, że wykładnia przesłanek ustawowych związku wyjazdu z dawnych terenów RP z II wojna światową nie jest jednolita w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie może to jednak stanowić przesłanki do wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a., jeśli strona nie skorzystała z zaskarżenia do NSA wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r. oddalającego skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Końcowo Sąd zauważył, że interes strony postępowania oraz interes społeczny powinny być rozumiane w sposób obiektywny.

Nie można uznać za słuszne interesu strony lub interesu społecznego, w ujęciu art.154 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania i oceny zarówno przez organy administracji publicznej, jaki i sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że okoliczność uprzedniego wydania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oraz brak zakwestionowania powyższego wyroku przez nieskorzystanie przez stronę z trybu wniesienia skargi kasacyjnej wyłącza możliwość weryfikacji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznej jako uprzednio już badanej przez sąd administracyjny i "definitywnie przesądzonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego" oraz "świadczy o braku interesu społecznego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. w dokonaniu weryfikacji tejże decyzji administracyjnej";
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.) oraz w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i w zw. z 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że dokonywanie w ramach trybu art. 154 § 1 k.p.a. "ponownej oceny kwestii związku wyjazdu repatrianta z II wojną światową (w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej) w ramach tzw. drugiej repatriacji w stosunku do oceny wcześniej wyrażonej już w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego jest sprzeczne z interesem społecznym w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. i wyłącza organowi administracji orzekającemu w trybie art. 154 § 1 k.p.a. możliwość weryfikacji decyzji administracyjnej w tym trybie";
3. 3. naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyrażeniu oceny, że "prawidłowa wykładnia, może prowadzić do wniosku, że związek wyjazdu repatrianta z II wojną światową w ramach tzw. drugiej repatriacji (repatriacji odbywającej się na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej, Dz. U. nr 47 poz. 222) – z zasady nie zachodzi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych";
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej i zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zgodnie z którą związek wyjazdu repatrianta z II wojną światową w ramach tzw. drugiej repatriacji (repatriacji odbywającej się na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej, Dz. U. nr 47 poz. 222) – z zasady nie zachodzi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego zasada związania granicami skargi kasacyjnej wyznaczyła zakres działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnej w niniejszej sprawie.

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasanta – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych lub sformułowanych albo niepełnych zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. Ocena zasadności powyższego zarzutu przesądza o dopuszczalności merytorycznej weryfikacji pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie u podstaw decyzji skarżonego organu o odmowie zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. oraz wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę na powyższą decyzją stoi zasadnicze założenie, że weryfikacja ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalna, jeśli określona we wniosku o zmianę ostatecznej decyzji podstawa zmierza do podważenia związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na powyższą decyzję ostateczną oraz wynikającą z niego oceną prawną.

Jeśli zostanie stwierdzone, że weryfikacja tego rodzaju ostatecznej decyzji we wskazanym trybie nie jest dopuszczalna, dalsze rozważanie zasadności ocen prawych organu i Sądu co do realizacji przewidzianych w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony jest zbędne i bezprzedmiotowe.

Ocena dopuszczalności uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny musi przede wszystkim uwzględniać kategorialną różnicę pomiędzy prawomocnością decyzji administracyjnej będącą konsekwencją prawomocności wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję a prawomocnością tego rodzaju wyroku sądu administracyjnego i mocą wiążącą ocen prawnych wynikających z jego uzasadnienia. Jest bowiem oczywiste, że prawomocność decyzji administracyjnej nie stoi co do zasady na przeszkodzie późniejszej weryfikacji prawomocnego aktu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, o ile akt ten jest niewadliwy (w pełni zgodny z prawem) albo wadliwy w stopniu niekwalifikowanym i nieuzasadniającym ingerencji sądu administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawomocna decyzja utrzymana w mocy przez wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę może być co do zasady weryfikowana w trybach przewidzianych w art. 154, 155, 161 i 162 k.p.a., natomiast jej weryfikacja w pozostałych trybach weryfikacji wewnątrzadministracyjnej może podlegać ograniczeniu (np. co do trybu wznowienia postępowania) lub wyłączeniu (np. zasadniczo co do trybu stwierdzenia nieważności).

Zasadą jest więc, że prawomocność decyzji administracyjnej zamyka możliwość jej weryfikacji (w tym także wyłącza legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu jej uchylenia lub zmiany) w takim zakresie, w jakim jej wadliwość była (lub powinna była być) objęta zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (zob. np. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2017 s. 557). Nie można wykluczyć, że podstawą do uruchomienia na podstawie art. 154 k.p.a. nadzwyczajnego trybu w celu uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji będzie mogła być zmiana wykładni prawa (w tym wynikająca z podjętej po wydaniu ostatecznej decyzji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego), która poddana ocenie w świetle przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony stanie się podstawą do wzruszenia ostatecznej decyzji, na podstawie której żadna strona nie nabyła prawa.

Możliwość uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. i wzruszenia ostatecznej decyzji utrzymanej w mocy przez prawomocny wyrok sądu administracyjnego wymaga już jednak rozważnej oceny. Nie można oczywiście apriorycznie i in genere wyłączyć wszczęcia postępowania w celu weryfikacji prawomocnej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. (także z powołaniem się na przesłankę następczej zmiany wykładni prawa wynikającej z uchwały NSA podjętej po wydaniu ostatecznej decyzji i prawomocnego wyroku sądu administracyjnego), jednak dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego jest uzależniona od treści prawomocnego wyroku oddalającego skargę oraz wynikających z niego ostatecznie wiążących ocen prawnych.

Ostateczne decyzje, na podstawie których żadna strona nie nabyła prawa, utrzymane w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę wobec stwierdzenia ich pełnej zgodności z prawem (decyzje prawidłowe/niewadliwe) lub zgodności z prawem w zakresie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. (decyzje wadliwe w stopniu nieuzasadniającym ingerencji sądu administracyjnego w ich moc wiążącą) mogą być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.).

W teorii postępowania sądowoadministracyjnego jest prezentowane uzasadnione stanowisko, że skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej i inne organy państwowe, sądy administracyjne i inne sądy ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. np. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 976 i n.; J.P.

Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 435). Strony (uczestnicy) postępowania sądowoadministracyjnego, w tym skarżone organy i strony postępowania administracyjnego, inne organy administracji publicznej, kolejne składy sądów administracyjnych wszystkich instancji oraz inne sądy i podmioty prawne nie mogą zatem nie tylko wydawać aktów i podejmować czynności sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem i prawomocną oceną prawną sądu administracyjnego (np. w formie decyzji administracyjnych lub wyroków), lecz także nie mogą żądać ponownego wszczęcia postępowania lub badania w toku już wszczętego postępowania tych zagadnień faktycznych i prawnych, które zostały prawomocnie ocenione przez sąd administracyjny i legły u podstaw wydanego orzeczenia. Zastrzeżenie to jest bardzo istotne, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zażądała we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. zmiany ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r., w związku z możliwością zastosowania nowej wykładni art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (wynikającej z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 11/13), pomijając, że nowy sposób wykładni relewantnej regulacji pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w przedmiotowej sprawie przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. oddalającym skargę na ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.

Analizując powyższe zagadnienie, trzeba pamiętać, że związanie treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego rozciąga się także na ocenę prawną z niego wynikającą i leżącą u podstaw tego orzeczenia (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.), niezależnie od tego, czy prawomocny wyrok sądu administracyjnego jest orzeczeniem uwzględniającym, czy też oddalającym skargę. Przepis art. 170 p.p.s.a. nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnego zróżnicowania, a wynikająca z art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego ma szeroki zakres zastosowania, obejmując także związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. Związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest bowiem logiczną konsekwencją związania treścią tego wyroku, która obejmuje nie tylko jego sentencję, lecz także i przede wszystkim jego uzasadnienie.

Brak uzasadnienia prawomocnego wyroku oddalającego skargę uniemożliwia zrekonstruowanie zakresu związania ocenami prawnymi wynikającymi z tego wyroku, co oczywiście może skutkować ograniczeniem samej zasady związania prawomocnym wyrokiem.

Przywołane wyżej zasady związania prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz ocenami prawnymi z nich wynikającymi muszą zostać odpowiednio odniesione do sprawy będącej przedmiotem skargi.

W prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1651/11) oddalającym skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty WSA w Warszawie jednoznacznie stwierdził, że z dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym nie wynika, że były właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP i spadkodawca stron skarżących (P. K.) "opuścił byłe terytorium RP na skutek wypędzenia lub opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie umów, o których mowa w art. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.".

Sąd stwierdził również, że strony postępowania "nie wykazały również", że były właściciel był "zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (...) Jak wynika z pism składanych przez strony (z [...] grudnia 2008 r., [...] grudnia 2008 r., k. 33-36 akt adm.) P. K. wraz z rodziną opuścił Kresy [...] marca 1959 r. Okoliczności jego wyjazdu nie były związane z II wojną światową, lecz z dyskryminacją jego i rodziny, jako osób narodowości polskiej zamieszkałych na terytorium ZSRR. Potwierdza to skarżąca wskazując w skardze na akty wrogości i przemocy Rosjan w stosunku do Polaków".

Sąd podkreślił również, że "z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, że wyjazd ten był następstwem zmuszenia P. K. do opuszczenia byłych terenów RP, które dodatkowo byłoby skutkiem tej repatriacji (jako okoliczności wskazanej w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.)". Sąd stwierdził wreszcie, że "przed wyjazdem w 1959 r. do Polski nieruchomości, których właścicielem był P. K. zostały znacjonalizowane przez władze radzieckie - włączone do kołchozu, a rodzinę właściciela władze radzieckie zmusiły do pracy w kołchozie (...) W tej sytuacji nie można uznać, że spełniona została przesłanka "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy".

Oczywiście powyższe prawomocne oceny prawne opierają się na takiej wersji wykładni art. 1 i 2 z dnia 8 lipca 2005 r., która została następczo uznana za wadliwą w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. I OPS 11/13). W uchwale tej przyjęto bowiem, że "repatriacja dokonana w oparciu o umowę z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej może stanowić podstawę do przyznawania rekompensaty zabużańskiej(...). Wprawdzie umowa ta nie jest wprost wymieniona w art. 1 ust. 1 oraz 1a ustawy zabużańskiej, ale (...) repatriacja ta może być traktowana jako "inna okoliczność związaną z wojną rozpoczętą w 1939 r." o której mowa w art. 1 ust. 2 w/w ustawy. Repatriacja ta niezaprzeczalnie stanowiła bowiem bezpośrednią konsekwencję zmiany granic państwowych, a ta zaś była następstwem II Wojny Światowej".

Ponadto NSA przyjął, że "ponieważ wykładnia, uzależniająca przyznanie prawa do rekompensaty zabużańskiej od legitymowania się tytułem własności do nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów, prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich – w zakresie praw majątkowych - a zróżnicowanie to ma charakter arbitralny, gdyż nie jest powiązane z celem ustawy i jest następstwem sytuacji czysto przypadkowych, wykładnia ta nie może być stosowana przez sądy i organy działające w państwie prawa. Prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. W tych warunkach, wymaganie by przedwojenny właściciel nieruchomości położonej na Kresach, w celu otrzymania rekompensaty legitymował się w stosunku do niej tytułem własności, w dacie repatriacji, stanowi, niczym nieuzasadnioną, nadinterpretację przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, iż włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy".

W związku jednak z kategorycznymi ocenami prawnymi Sądu, wyrażonymi w prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1651/11) dążenie do zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. prawomocnej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r., poprzez uwzględnienie wykładni wynikającej z następczo podjętej uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. I OPS 11/13), musi zostać zakwalifikowane jako próba podważenia związania powyższym wyrokiem i ocenami prawnymi w nim sformułowanymi. Nie jest więc w takiej sytuacji dopuszczalne żądanie poddania weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. prawomocnej decyzji, jeśli żądanie to zmierza do podważenia związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. Niedopuszczalna jest zarówno próba wykazywania, że decyzja jest wadliwa, pomimo że sąd w prawomocnym wyroku stwierdził w tym zakresie jej prawidłowość, jak również sytuacja odwrotna – próba wykazywania, że decyzja w pewnym zakresie jest prawidłowa, pomimo iż sąd w prawomocnym wyroku stwierdził w tym zakresie jej wadliwość.

Ponieważ Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. przesądził ostatecznie w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, że warunkująca nabycie prawa do rekompensaty przez spadkobierców byłego właściciela zasadnicza przesłanka materialnoprawna "pozostawienia mienia" nie została spełniona, dlatego nie można za pomocą ponownej oceny prawnej stanu faktycznego w zakresie tej przesłanki w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. podważać prawomocnie wiążącej oceny prawnej tego Sądu.

Stwierdzenie, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. w celu weryfikacji prawomocnej decyzji w zakresie, w jakim – zgodnie z wnioskiem o zmianę tej decyzji – prowadzi ono do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję, jako naruszające art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a., nie jest dopuszczalne, nakazuje rozważanie, czy tego rodzaju konkluzja jest również uzasadniona z punktu widzenia argumentów systemowych oraz funkcjonalnych na tle relacji pomiędzy konkurencyjnymi instytucjami procesowymi procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej.

Jeżeli chodzi o relację instytucji prawomocności orzeczeń sądów administracyjnych oraz zasadę związania prawomocną oceną prawną wynikającą z tych orzeczeń do instytucji uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 154 § 1 k.p.a., to niewątpliwie możliwa w tym zakresie jest pozioma kolizja normatywna. Kolizja ta powinna być rozstrzygnięta w kierunku uznania pierwszeństwa i nadrzędności związania treścią prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych i niedopuszczalnością modyfikowania lub obalania ocen i skutków prawnych wynikających z tych orzeczeń przez organy administracji publicznej.

Nie można powołując się na wartości i zasady konstytucyjne (także te związane z ochroną praw podmiotowych) osłabiać lub podważać zasadniczych instytucji procesowych, które stoją na straży pozycji ustrojowej organów władzy sądowniczej oraz naczelnej metazasady państwa prawnego, dla której moc wiążąca, autorytet i trwałość orzeczeń sądowych jest wartością konstytucyjną o fundamentalnym znaczeniu (art. 2 Konstytucji RP), która decyduje zachowaniu rządów prawa, którego ostateczne i niepodważalne wymierzanie należy do sądów.

Jeżeli chodzi o relację instytucji prawomocności do instytucji uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, to w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego zasadnie i przekonująco argumentuje się, że uchwały te działają jedynie z mocą na przyszłość (ex nunc), a zatem wiążą od dnia ich podjęcia i mają wpływ jedynie na orzeczenia sądowe, które zostaną dopiero podjęte. Uchwały nie mogą więc obejmować spraw sądowoadministracyjnych prawomocnie zakończonych i podważać prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych (zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234).

Nie można więc powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmować prób choćby pośredniego podważania w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym treści ocen prawnych wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych, które stały się prawomocne przed dniem podjęcia powyższej uchwały. Inaczej musi być natomiast oceniana sytuacja, gdy sprawa sądowoadministracyjna nie została jeszcze prawomocnie zakończona na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji. W takiej sytuacji związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.) ma inny charakter, gdyż nie jest konsekwencją prawomocnego wyroku rozstrzygającego sprawę sądowoadministracyjną co do istoty, lecz kasatoryjnego orzeczenia odwoławczego. Ustawodawca traktuje odmiennie związanie tego rodzaju prawomocnym orzeczeniem NSA, czego wyrazem jest treść art. 190 p.p.s.a. W razie braku regulacji wynikającej z art. 190 p.p.s.a., zakres związania orzeczeniem kasatoryjnym NSA (art. 185 § 1 p.p.s.a.) byłby kształtowany przez art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Stan zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej powoduje jednak, że zakres związania wykładnią (a nie – co wymaga podkreślenia – oceną prawną) dokonaną przez NSA jest słabszy, skoro następcze podjęcie uchwały powoduje dezaktualizację stanowiska wyrażonego uprzednio przez NSA w wyroku kasatoryjnym w razie ponownego rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po uchyleniu poprzedniego wyroku (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).

Nie można również zgodzić się z poglądem, że wydanie uchwały NSA po uzyskaniu cechy prawomocności przez wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję administracyjną powoduje zmianę stanu prawnego lub faktycznego sprawy, która stanowi podstawę ustania związania prawomocną oceną prawną. Po pierwsze bowiem – co już podniesiono – podważenie oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku na podstawie następczo podjętej uchwały nie jest dopuszczalne, gdyż uchwały nie mają mocy wstecznej i nie mogą prowadzić do podważania prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych.

Po drugie, podjęcie uchwały przez NSA nie prowadzi do zmiany stanu prawnego. Zmiana stanu prawnego jest konsekwencją zmian normatywnych wynikających z aktów prawodawczych, aktów derogacji trybunalskiej lub wyjątkowo z aktów derogacji sądowoadministracyjnej w zakresie aktów prawa miejscowego. Podjęcie uchwały przez NSA nie prowadzi również – co oczywiste – do zmiany stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, należało w konsekwencji przyjąć, że żądanie wszczęcia postępowania w celu zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa w trybie art. 154 § 1 k.p.a. utrzymanej w mocy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w związku z następczym (po uzyskaniu przez powyższy wyrok cechy prawomocności) podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały dokonującej wykładni prawa odmiennej od przyjętej w powyższym wyroku – jako zmierzające do podważenia zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oraz wynikającą z niego oceną prawną – musi być uznane za niedopuszczalne. W razie stwierdzenia, że wniosek o uchylenie lub zmianę prawomocnej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. zmierza do podważenia związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na powyższą decyzję właściwy organ administracji publicznej jest więc uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w celu uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. w związku z niedopuszczalnością prowadzania postępowania w celu wzruszenia prawomocnej decyzji poprzez podważenie związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 i art. 153 p.p.s.a.).

Jeśli natomiast okoliczność ta zostanie ustalona w toku już wszczętego postępowania w trybie art. 154 § k.p.a., właściwy organ powinien umorzyć to postępowanie w drodze decyzji administracyjnej. Badanie w tym wypadku zaistnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony jest oczywiście w tym wypadku bezprzedmiotowe, skoro organowi nie tylko nie wolno w tym wypadku wzruszyć prawomocnej decyzji, lecz także nie wolno przeprowadzać ponownej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją w takim zakresie, w jakim ocena ta zmierzałaby do podważenia prawomocnej oceny sądu administracyjnego.

Powyższe wnioski prowadzą do końcowej konkluzji, że ocena zarzutów kasacyjnych objętych pkt. 2-4 jest zbędna i bezprzedmiotowa.

W przedmiotowej sprawie skarżony organ wydał decyzje o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Podejście to nie wpłynęło jednak na wynik sprawy weryfikacyjnej, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzja negatywna w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznie odpowiada prawu. Również zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na powyższą decyzję, pomimo częściowo nieprawidłowych i nieadekwatnych ocen oraz argumentów, w zakresie rozstrzygnięcia oddalającego skargę na zaskarżone decyzje jest prawidłowy, a zatem – skoro jego wady nie miały wpływu na wynik sprawy – należy uznać, że odpowiada on prawu.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 w zw. z art. 206 i art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. w pkt. 2 wyroku odstąpiono od obciążenia skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości.

Zdanie Odrębne

Uzasadnienie zdania odrębnego

Nie zgadzam się ze stanowiskiem stanowiącym podstawę oddalenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, zgodnie z którym fakt oddalenia skargi na decyzję administracyjną prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, w uzasadnieniu którego sąd podzielił wykładnię prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi przeszkodę do dokonywania weryfikacji tej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W moim przekonaniu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 170 i art. 171 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., w zakresie w jakim strona skarżąca kasacyjnie upatrywała naruszenia tych przepisów w "nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż okoliczność uprzedniego wydania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oraz brak kwestionowania tego wyroku przez nieskorzystanie przez stronę z trybu kasacyjnego - wyłącza organowi administracji orzekającemu w trybie art. 154 § 1 k.p.a. możliwość weryfikacji decyzji administracyjnej w tym trybie jako już badanej uprzednio przez sąd administracyjny i definitywnie przesądzonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego", był zarzutem trafnym, uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.

Pełna wykładnia art. 154 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do zaakceptowania poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Z treści tego przepisu wynika, że zawarta jest w nim m.in. norma będąca źródłem kompetencji organu administracji publicznej do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oraz norma materialnoprawna określająca przesłanki uruchomienia tego trybu, a także norma materialnoprawna określająca przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

Z perspektywy problemu, jaki ujawnił się w realiach niniejszej sprawy, istotna jest treść normy określającej przesłanki uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. Chodzi zatem o odczytanie treści zwrotu "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". W tym celu, zwłaszcza w kontekście stanowiska zajętego w uzasadnieniu wyroku NSA w niniejszej sprawie, poprzestanie na wykładni językowej art. 154 § 1 k.p.a. jest niewątpliwie niewystarczające. Nie da się bowiem na podstawie tej wykładni ustalić, czy "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" to decyzja, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, w uzasadnieniu którego sąd podzielił wykładnię prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do uwzględnienia roszczenia wnioskodawców, zaakceptował tę decyzję.

Dokonując wykładni systemowej art. 154 § 1 k.p.a. należy w pierwszej kolejności uwzględnić treść art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych" oraz treść art. 16 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne".

Należy przy tym mieć na uwadze, że chociaż przepis art. 16 § 3 k.p.a. został dodany na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., to pogląd o tym, że charakter decyzji prawomocnej mają te decyzje ostateczne, co do których sąd administracyjny oddalił skargę prawomocnym wyrokiem, jest poglądem ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie.

W odniesieniu do tych regulacji należy po pierwsze przyjąć, że decyzja ostateczna nie traci waloru ostateczności przez to, że stała się decyzją prawomocną. W doktrynie trafnie wskazuje się, że "prawomocność jest szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z prawem w zakresie, w jakim sąd dokonuje tej kontroli" (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 768). Po drugie, tryb wzruszenia decyzji ostatecznej przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. jest "przypadkiem przewidzianym w kodeksie", o jakim mowa w art. 16 § 1 k.p.a., a normy zawarte w art. 154 § 1 k.p.a. stanowią podstawę do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, przy czym powinny być interpretowane ściśle jako podstawy uzasadniające wyjątki od zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Przepis art. 16 § 1 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie z obrotu takich decyzji "tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Istotna jest zatem odpowiedź na pytanie, jaki jest charakter "przypadku", którego dotyczy tryb z art. 154 § 1 k.p.a.

Dla uruchomienia tego trybu konieczne jest, aby decyzja miała walor "decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Podzielam ugruntowany w doktrynie i judykaturze pogląd – niekwestionowany również w tej sprawie – zgodnie z którym wykładnia art. 154 § 1 k.p.a. dokonywana na tle regulacji przepisów art. 16 § 1 k.p.a. oraz przepisów Działu II Rozdziału III k.p.a. prowadzi do wniosku, że decyzją taką jest ostateczna decyzja niewadliwa lub obarczona jedynie wadami nieistotnymi nieuzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu, przy tym jest to decyzja, z której nie wynikają prawa dla jakiejkolwiek strony. Innymi słowy jest to decyzja, która nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony i z tego powodu nie jest konieczne uzyskiwanie niczyjej zgody na jej zmianę bądź uchylenie, jak to przewiduje art. 155 § 1 k.p.a. w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Z powyższych regulacji nie wynika, że decyzja ostateczna, na którą skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, w uzasadnieniu którego sąd podzielił wykładnię prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do uwzględnienia roszczenia wnioskodawców, zaakceptował tę decyzję, nie jest "decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Wniosku takiego nie uzasadnia również treść art. 170 i art. 171 p.p.s.a., zgodnie z którymi "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby", a "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia".

W świetle tych przepisów prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną w swoisty sposób petryfikuje decyzję ostateczną, nie podważa jednakże jej kwalifikacji jako "decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa".

Należy również rozważyć treść art. 154 § 1 k.p.a. z punktu widzenia powiązania rezultatów wykładni systemowej z rezultatami wykładni celowościowej tego przepisu. Wyraźne upoważnienie ustawowe do dokonywania "w każdym czasie" weryfikacji "decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" bez konieczności uzyskiwania w tym zakresie zgody od kogokolwiek, wskazuje, że intencją ustawodawcy nie jest utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji, która nie stanowiła źródła niczyich praw w sytuacji, gdy w niezmienionym stanie prawnym istnieje możliwość jej zmiany lub uchylenia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Skoro prawomocny wyrok sądu administracyjnego, w uzasadnieniu którego sąd podzielił wykładnię prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do uwzględnienia roszenia wnioskodawców, zaakceptował tę decyzję przez oddalenie skargi, nie ma jakiegokolwiek wpływu na wzmocnienie pozycji prawnej adresatów działania administracji, a zwłaszcza nie gwarantuje niczyich praw zagwarantowanych decyzją (bo żadne prawa z decyzji nie wynikają), to brak podstaw do przyjęcia, że istnieją jakiekolwiek powody do przyjmowania, że stanowi on przeszkodę do uruchomienia trybu z art. 154 § 1 k.p.a. Nie widzę żadnych racjonalnych podstaw do różnicowania sytuacji prawnej adresatów "decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", w zależności od tego, czy adresaci tej decyzji skorzystali z prawa do sądu uzyskując wyrok oddalający ich skargę, czy też z tego prawa nie skorzystali.

Osoba, która występuje z roszczeniem do organu administracji publicznej – a przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.) wyposażają jednostki w roszczenie o rekompensatę – i nie uzyskuje zaspokojenia tego roszczenia, ma prawo poszukiwać ochrony swojej sytuacji prawnej przed sądem administracyjnym, którego istota działania koncentruje się zresztą (a przynajmniej tak powinno być w systemie demokratycznego państwa prawnego) na ochronie publicznych praw podmiotowych. Absurdalna jest sytuacja, w której podmioty publicznego prawa podmiotowego tocząc spory o "wykładnię prawa" z organami administracji publicznej, w tym w ramach postępowań sądowoadministracyjnych i doprowadzając w ostatecznym rachunku – poprzez niejednolitość orzecznictwa – do podjęcia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptującej ich stanowisko, nie mogą w rezultacie – mając ku temu instrument prawny w postaci regulacji art. 154 § 1 k.p.a. – uzyskać zaspokojenia swojego roszczenia opartego na niezmienionej normie prawnej w sytuacji, w której zaspokojenie tego roszczenia nie stanowi jednocześnie ingerencji w sytuację prawną innych podmiotów administrowanych.

Takich m.in. przypadków dotyczy właśnie regulacja art. 154 § 1 k.p.a. Nie może mieć z tej perspektywy żadnego znaczenia to, czy decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, ani to, że – w przypadku takiej skargi – sąd administracyjny oddalił skargę. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. na decyzję administracyjną, po dokonaniu kontroli tej decyzji przez sąd oznacza, że decyzja ta nadal zachowuje walor ostatecznej decyzji niewadliwej (bądź obarczonej jedynie wadą nieistotną) skoro sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wyrażenie przez sąd oceny prawnej akceptującej wykładnię dokonaną w sprawie przez organy – w sposób kategoryczny, czy niekategoryczny - kwalifikacji tej nie zmienia. Przede wszystkim istotą i następstwem tej oceny jest zaakceptowanie niewadliwości decyzji, od której skarga została oddalona.

Ponadto ocena ta z istoty swojej i co do zasady odnosi się do wykładni przepisów prawa przyjętej przez organy administracji a zaakceptowanej przez sąd. Ocena ta zatem pozostaje ciągle aktualna w odniesieniu do określonego rozumienia treści normy prawnej. Odwoływanie się przez wnioskodawcę do dokonanej w drodze późniejszej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę normatywną decyzji nie może być utożsamiane z nieuzasadnionym kwestionowaniem wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku wydanym w sprawie. Stanowisko takie prowadziłoby do nieuprawnionej konkluzji, zgodnie z którą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nieakceptujące wykładni prezentowanej we wcześniejszych prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych stanowią wyraz kwestionowania zaprezentowanej w nich oceny prawnej. Tymczasem nie chodzi o kwestionowanie tej oceny, lecz o sygnalizowanie okoliczności mających wpływ na jej sformułowanie, które to okoliczności – przy zachowaniu tożsamości stanu prawnego sprawy – zostały dopiero w późniejszym czasie odkodowane z przepisów prawa w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W każdym więc z wyżej wskazanych przypadków wyrok oddalający skargę – niezależnie czy uzyskał walor prawomocności w związku z brakiem skargi kasacyjnej, czy też na skutek jej oddalenia przez Sąd II instancji, czy zostało do niego sporządzone uzasadnienie i wyrażono w nim ocenę prawną, czy też nie – nie zmienia kwalifikacji prawnej kontrolowanej decyzji jako decyzji niewadliwej.

Konieczny jest w systemie prawnym mechanizm pozwalający na weryfikowanie decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, w sytuacji gdy podstawą niekorzystnego rozstrzygnięcia była – w niezmienionym w tym zakresie stanie prawnym – wykładnia prawa, która następnie została zmieniona w drodze uchwały NSA wskazującej właściwe rozumienie normy prawnej, a tym samym w istocie kwestionującej prawidłowość tego rozumienia przyjętego w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych prezentujących odmienne stanowisko. Mechanizm ten znajduje swoją podstawę normatywną właśnie w art. 154 § 1 k.p.a. Podzielam pogląd prezentowany w doktrynie i judykaturze, zgodnie z którym tryb przewidziany w tym przepisie powinien być stosowany wtedy, gdy w niezmienionym stanie prawnym wyznaczającym granice sprawy administracyjnej dopuszczalne jest podjęcie odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia o innej treści, zwłaszcza rozstrzygnięcia korzystnego dla adresatów decyzji w tej sprawie.

Jeżeli w niezmienionym stanie prawnym pozostaje w kolizji stanowisko w zakresie wykładni prawa zaprezentowane w prawomocnym wyroku oddalającym skargę zapadłym po skontrolowaniu decyzji administracyjnej i stanowisko w tym zakresie zaprezentowane w późniejszej uchwale NSA, zastosowaniu trybu z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie sprzeciwia się treść art. 170 i art. 171 p.p.s.a.

Stanowisko, zgodnie z którym w przypadku oddalenia skargi na decyzję administracyjną przez sąd administracyjny organ administracyjny może wzruszyć później taką decyzję na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., a wzruszenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie popada w kolizję z mocą wiążącą prawomocnych orzeczeń sądowych oraz z powagą rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, jest od dziesięcioleci zgodnie i konsekwentnie prezentowane w doktrynie i orzecznictwie i to również na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które przewidywały obowiązek uzasadniania wszelkich wyroków oddalających skargę na decyzję administracyjną.

Należy przywołać w tym zakresie poglądy W. Dawidowicza (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 207-208), J. Borkowskiego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 833 (stanowiące kontynuację tego stanowiska prezentowanego w poprzednich 14 wydaniach komentarza)), T. Wosia (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 370), A. Wróbla (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 154 k.p.a., teza 1, Lex 2016 (stanowiące kontynuację tego stanowiska prezentowanego w poprzednich 13 wydaniach komentarza)), T. Kiełkowskiego (zob. H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 1030), P.M. Przybysza (zob. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz aktualizowany, Komentarz do art. 154, Lex 2018, teza 8). Formułując wyżej wskazany pogląd, w doktrynie nawiązuje się wprost do treści art. 170 i art. 171 p.p.s.a. wskazując, że "wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji determinuje również skutki prawomocności decyzji utrzymanych w mocy takim wyrokiem. Obowiązywać powinny w stosunku do nich surowsze reguły pozbawiania ich mocy wiążącej w czasie niż w stosunku do pozostałych decyzji ostatecznych. Nie dotyczy to jednak możliwości ich uchylania lub zmiany w trybach nadzwyczajnych przewidzianych do wzruszania decyzji prawnie niewadliwych. Przeszkodą nie może tu być powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, ponieważ zgodnie z art. 171, powagą tą objęte jest jedynie ustalenie, że decyzja jest zgodna z prawem" (T. Woś: w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz do art. 170, teza 25, Lex 2016 (tak również we wcześniejszych wydaniach komentarza), por. też: T. Woś, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 r., nr 5, s. 55–62; M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2004 r., z. 6, s. 88). Podkreśla się, że "W odniesieniu do decyzji prawomocnych zatem dopuszczalne będzie zarówno wykorzystanie instytucji "wywłaszczenia prawa" z art. 161 k.p.a., jak i ich uchylenie lub zmiana na podstawie art. 154, 155 i 162 § 2 k.p.a. oraz stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. w wewnątrzadministracyjnym nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym (T. Woś: w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 170, teza 25, Lex 2016; por. też: W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2014, s. 178).

W orzecznictwie powyższe stanowisko prezentowane jest od początków funkcjonowania sądownictwa administracyjnego w okresie powojennym (zob. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 80/85, publ. ONSA z 1985, nr 2 poz. 16; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, publ.: OSPiKA z 1987 r., nr 4, poz. 82; wyrok NSA z dnia 26 maja 1987 r., III SA 53/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 5; wyrok NSA z dnia 12 września 1997 r., III SA 495/96, LEX nr 31741). W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., I OSK 718/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) zgodnie z art. 170 p.p.s.a., związanie wyrokiem sądu obejmuje tylko sytuację, w której zostałby zgłoszony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (...). Prawomocność decyzji skontrolowanej przez sąd administracyjny zamyka organom administracji publicznej możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...).

Podkreślić należy, że przepis art. 170 p.p.s.a. nie dotyczy możliwości zmiany prawomocnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 k.p.a., można zatem złożyć wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nie nabyła prawa, nawet jeżeli wcześniej była ona przedmiotem kontroli sądu administracyjnego".

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że wykładnia przyjęta przez NSA w niniejszej sprawie istotnie odbiega od trafnej w moim przekonaniu dotychczasowej wykładni art. 154 § 1 k.p.a. prezentowanej w judykaturze, a odnoszącej się również do innych aspektów tego unormowania. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., II OSK 127/06, z przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że w przewidzianym w nim trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Skoro przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, to brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają.

Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku z dnia 22 września 2016 r. I OSK 3065/15, w którym NSA uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Wyeksponowania wymagają również poglądy prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, zgodnie z którymi zmiana wykładni prawa, czy też oceny stanu faktycznego sprawy, następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości lub bezprzedmiotowości tej decyzji, stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 2012, s. 597; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 154, teza 2, LEX 2010; wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06; z dnia 18 września 2008 r., II OSK 1789/07; z dnia 24 listopada 2008 r., II OSK 1439/07; z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1958/10; z dnia 20 października 2011 r., II OSK 2006/10; z dnia 21 października 2014 r., II OSK 596/14). Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji ostatecznej. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie" (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., VIII SA/Wa 494/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., II SA/Gl 45/12; wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r., II OSK 1153/11).

Podkreślenia wymaga, że przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek (interesu społecznego lub słusznego interesu strony), znaczącą rolę może odegrać m.in. właśnie zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji, zwłaszcza gdy jest ona następstwem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z istoty swojej ukierunkowanej na wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych.

Zgodnie z art. 175 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, a według art. 184 ustawy zasadniczej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Według art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".

Do podstawowych wartości, na straży których powinny stać sądy administracyjne należy niewątpliwie zgodność z prawem rozstrzygnięć administracji publicznej oceniana przez te sądy z perspektywy obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Dokonana w niniejszej sprawie wykładnia art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którą fakt oddalenia skargi na decyzję administracyjną prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, w uzasadnieniu którego sąd podzielił wykładnię prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi przeszkodę do dokonywania weryfikacji tej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., nie znajduje podstaw ani merytorycznych ani aksjologicznych. Jej przyjęcie doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej powodując, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie realizuje żadnej z wyżej wskazanych wartości. W istocie dokonano wykładni na niekorzyść adresatów decyzji, w stosunku do której prowadzone było postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. czyniąc iluzorycznym ich prawo do domagania się rekompensaty za pozostawienie mienia, którego nie uzyskali wyłącznie z powodu niekorzystnej dla nich wykładni prawa, która została zakwestionowana następnie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wyciągając względem nich negatywne konsekwencje z faktu skorzystania z przysługującego im wcześniej prawa do sądu.

W świetle stanowiska NSA w niniejszej sprawie, gdyby od decyzji o odmowie przyznania do rekompensaty nie złożono skargi do sądu nie doprowadzając tym samym do oddalenia skargi, postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie miałoby przeszkód. Jednocześnie wykładnia, jakiej dokonał NSA w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia w poszanowaniu jakichkolwiek równoważnych innych wartości i stanowi precedensowe zakwestionowanie ugruntowanego, jednolitego i zgodnego stanowiska doktryny i judykatury w kwestii wykładni art. 154 § 1 k.p.a. Tym samym godzi również w zasadę zaufania do organów państwa wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Mechanizmy proceduralne przewidziane w instytucjach ochrony prawnej mają charakter instrumentalny i służebny wobec unormowań materialnoprawnych, a ich istotą jest przede wszystkim gwarantowanie pełnej i efektywnej ochrony prawnej adresatom działań administracji publicznej i w tym kierunku powinny być wykładane przepisy je normujące.

Nie sposób w drodze odwoływania się do wartości i zasad konstytucyjnych chroniących interesy prawne i publiczne prawa podmiotowe podważyć pozycji ustrojowej organów władzy sądowniczej, niezależnie od tego, że pozycja ta właśnie wtedy, gdy związana jest z tymi wartościami i zasadami, uzyskuje należną jej rangę wyznaczaną standardami demokratycznego państwa prawnego.

Z powyższych względów nie zgadzam się z wyrokiem oddalającym skargę kasacyjną w niniejszej sprawie ani argumentacją przedstawioną w jego uzasadnieniu w odniesieniu do powyższego zagadnienia.