Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 336/03 uwzględnił skargę R. T. i w pkt I ppkt 1-3 uchylił decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]: Nr [...]; [...]; [...] oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu pierwszej instancji, w pozostałej części oddalił skargi na decyzje Nr [...] i [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych oraz stwierdził, że uchylone decyzje w zakresie, o którym mowa w pkt I nie podlegają wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 16 maja 2003 r. trzy pojazdy należące do R. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Budowlany zostały poddane kontroli drogowej przez inspektora kontroli Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...]. W toku kontroli stwierdzono, że pojazdami tymi wykonywany był przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Dodatkowo w dwóch kontrolowanych pojazdach przewóz był wykonywany bez wymaganego zapisu urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i postoju, a w jednym z nich kierowca nie przedstawił przy tym karty drogowej.
W związku z tym, inspektor działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], nr [...] nałożył na R. T. karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 33 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.3 załącznika Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym.
Ponadto, decyzjami z dnia [...] o nr [...] i [...] nałożył na R. T. karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w tej części wskazał przepis art. 33 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.3 załącznika do ww. rozporządzenia oraz nałożył karę w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu bez wymaganego zapisu urządzenia rejestrującego samoczynnie czas jazdy i postoju, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym i lp. 10.7 załącznika do cyt. rozporządzenia.
R. T. odwołał się od każdej z tych decyzji podnosząc, iż zgodnie z ustawą o transporcie drogowym na wyrobienie licencji na transport ma czas do 31 grudnia 2003 r. i dlatego kierowcy wożą ze sobą kserokopię rejestru wpisu do ewidencji, gdzie jest napisane, że skarżący prowadzi usługi transportowe, wobec tego kara za brak licencji jest bezpodstawna. Zakwestionował również zasadność decyzji w zakresie nałożonej kary za brak wymaganego zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego czas jazdy i postoju.
Decyzjami Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], tj. decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 33 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, lp. 1 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar w transporcie drogowym utrzymano w mocy decyzję [...], decyzję nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 35 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, art. 33 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i lp. 1.3, lp. 10.7 załącznika do ww. rozporządzenia utrzymano w mocy decyzję nr [...], a decyzją nr [...] wydaną na podstawie przepisów wskazanych w ww. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nr [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie w części dotyczącej kary za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wskazano, że świadczona przez stronę w dacie kontroli działalność spełnia cechy przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane tylko po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego ich prowadzenie niezależnie od tego, czy przedsiębiorca posiadał licencję na transport drogowy czy też nie, a art. 103 ustawy o transporcie drogowym dotyczy wyłącznie przedsiębiorców wykonujących przed dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym krajowym i międzynarodowym transport drogowy osób i rzeczy w kontekście wydawania nowych licencji na tego typu usługi, i jako taki nie dotyczy pozostałych rodzajów działalności gospodarczej i wykonywanych w związku z ich prowadzeniem przewozów drogowych na potrzeby własne.
Powyższe decyzje stały się przedmiotem skarg R. T. wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że transport drogowy wykonuje od momentu rozpoczęcia działalności gospodarczej i zgodnie z ustawą o transporcie drogowym do końca 2003 r. musi otrzymać licencję, by dalej wykonywać usługi transportowe, w ustawie tej nie jest natomiast powiedziane, że mając licencję na transport musi dodatkowo posiadać zaświadczenie na przewóz na potrzeby własne by np. przewieźć maszyny na własną budowę, tymczasem w maju 2003 r. został ukarany za jej brak.
W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy uwzględnieniu treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). rozpoznał sprawę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji istota sprawy dotyczy kwestii uprawnień przedsiębiorcy do poruszania się pojazdami po drogach publicznych. W tym względzie decydujące znaczenie mają przepisy cyt. ustawy o transporcie drogowym (w szczególności art. 4 i art. 33 tej ustawy). Sąd podkreślił, że ich wykładni nie można jednak odczytywać w oderwaniu od celu, jakiemu ta regulacja ma służyć, a jej celem jest m.in. zaprowadzenie porządku na drogach i zwiększenie bezpieczeństwa. Temu celowi służy wyeliminowanie prowadzenia transportu drogowego przez przypadkowe podmioty i wprowadzenie obowiązku uzyskania licencji przewozowych przez podmioty wykonujące zarobkowo transport drogowy i zaświadczeń przez podmioty wykonujące go pomocniczo.
Wykonywanie tego transportu, którego definicję zawiera przepis art. 4 pkt 1, 2, 3 cyt. ustawy obwarowane jest szeregiem warunków m.in. obowiązkiem uzyskania licencji, o której wyżej mowa, natomiast przewozem na potrzeby własne jest w rozumieniu art. 4 pkt 4 cyt. ustawy przewóz niezarobkowy, wykonywany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Z zestawienia tych definicji, zdaniem Sądu, wynika, że tą "podstawową działalnością gospodarczą", obok której może być wykonywany "przewóz na potrzeby własne" jest działalność inna niż transport drogowy. Chodzi bowiem o to, by również ten niezarobkowy transport na potrzeby własne poddać rygorom i kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na drogach i wyłączyć możliwość wykonywania nielicencjonowanego transportu drogowego pod pozorem wykonywania przewozu na potrzeby własne. Z tego też powodu przewozy na potrzeby własne mogą być w świetle art. 33 ust. 1 cyt. ustawy wykonywane po uzyskaniu stosownego zaświadczenia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołany przepis nakłada obowiązek uzyskania zaświadczenia na przedsiębiorcę prowadzącego przewozy drogowe jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności. Tym samym więc, kto ma transport drogowy w profilu swojej działalności i działalność taką wykonuje posiadając stosowną licencję lub też, jak w tym przypadku, jest w okresie przystosowawczym do jej uzyskania przewidzianym w art. 103 ust. 3 cyt. ustawy, nie jest w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 1 przedsiębiorcą prowadzącym przewozy drogowe jako działalność pomocniczą, bo jest to działalność podstawowa i obowiązek przewidywany tym przepisem do niego się nie odnosi. Takiemu obowiązkowi podlega jedynie przedsiębiorca niemający uprawnień do wykonywania transportu drogowego. Rozstrzygnięcia wymaga zatem ustalenie czy w sprawie ma zastosowanie art. 103 ust. 3 cyt. ustawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie z zaświadczenia skarżącego o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 28 maja 1999 r. wynika, iż w dacie kontroli przedmiotem działalności gospodarczej skarżącego były usługi transportowe, jednakże w ocenie Sądu, sam tylko zapis w ewidencji działalności gospodarczej nie jest dowodem prowadzenia przez skarżącego zarobkowo działalności transportowej. Wpisana do ewidencji działalność w zakresie takich usług jest bowiem dla przedsiębiorcy działalnością podstawową pod warunkiem, że tę działalność przedsiębiorca wykonuje. Ponieważ na tę okoliczność nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji oraz pozostałe zaskarżone decyzje w zakresie, w jakim dotyczą kar pieniężnych za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia i w takim też zakresie utrzymane nimi w mocy decyzje organu I instancji podlegają uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a, c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej GITD, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie pkt I ppkt 1-3, tj. w części, na mocy której uchylono zaskarżone decyzje administracyjne co do kary za wykonywanie przewozów na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 4 pkt 1-4, art. 33 ust. 1 oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 września 2003 r., w następstwie czego błędnie uznano, iż do 28 września 2003 r. przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania krajowego transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ww. ustawy i wykonujący jednocześnie przewozy na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy zwolnieni byli z obowiązku uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy.
Wskazując na powyższą podstawę GITD wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji albo uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i orzeczenie co do istoty, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że zbadanie, czy skarżący faktycznie wykonywał transport drogowy jest prawnie obojętne, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, iż w dniu 16 maja 2003 r. posiadanie statusu podmiotu uprawnionego do wykonywania transportu drogowego, zwalniało taki podmiot z obowiązku uzyskania zaświadczenia na potrzeby własne, jeśli przewozy takie wykonywał.
W ocenia autora skargi kasacyjnej, z art. 33 ustawy transportowej, aż do dnia wejścia w życie wskazanej na wstępie nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, tj. do 28 września 2003 r., wynikało, że przedsiębiorca, mimo iż był na mocy art. 103 ust. 3 ustawy uprawniony do wykonywania transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy, to jednak jeżeli tylko wykonywał przewozy na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy, obowiązany był posiadać zaświadczenie na ten rodzaj przewozów, i to niezależnie od przywileju zawartego w art. 103 ust. 3 ustawy. Wynikało to wprost z art. 33 ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania w trybie administracyjnym.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przedsiębiorcy objęci ustawą transportową w brzmieniu do 28 września 2003 r. wykonywać mogli tylko przewozy według ścisłego podziału na przewozy wykonywane zarobkowo przez zawodowych przewoźników (transport drogowy) i podmioty wykonujące przewozy niezarobkowo, pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności. W czasie orzekania przez organy administracji istniała bowiem trzecia, oprócz wskazanej przez Sąd Wojewódzki, kategoria przewozów dokonywanych przez przedsiębiorców objętych ustawą transportową i na co dzień wykonujących gospodarczą działalność transportową. Były to przewozy niespełniające warunków ani przewozu zarobkowego (transportu drogowego), ani przewozu na potrzeby własne (niezarobkowego), a to wobec braku związku tych przewozów z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością gospodarczą lub wykonywane tylko incydentalnie. Jako przykład wskazano tu pojedynczy przewóz rzeczy w ramach pomocy charytatywnej.
Za błędny uznano również pogląd Sądu pierwszej instancji, który wydaje się być wyprowadzany z "systematyki ustawy o transporcie drogowym", że uzyskanie zaświadczenia na potrzeby własne nie realizowało żadnego celu, w przypadku podmiotu "licencjonowanego". Prima facie był to bowiem cel ewidencyjny.
Ponadto, w ocenie skarżącego, odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do reguł a fortiori było nieuprawnione i służyło usprawiedliwieniu wyłącznie negatywnej oceny badanej regulacji. Wbrew twierdzeniom tego Sądu pomiędzy instytucjami (legalnymi definicjami) przewozów na potrzeby własne i krajowym transportem drogowym rzeczy nie zachodzi logiczny stosunek podrzędności, czy też nadrzędności. Co najwyżej można tu mówić o krzyżowaniu się zakresów (desygnatów) tych pojęć. O pojęciowej podrzędności przewozów na potrzeby własne (art. 4 pkt 4) wobec transportu drogowego (art.4 pkt 1 i 3) w ogóle mowy być nie może, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że posiadanie uprawnień na wykonywanie transportu drogowego rzeczy "konsumuje" wykonywanie przewozu na potrzeby własne i w konsekwencji uchylony zostaje obowiązek posiadania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne ustanowiony w art. 33 ust. 1 ustawy. Przyjmując logiczną podrzędność przewozów na potrzeby własne względem transportu drogowego nieprawidłowo odczytano relację między art. 4 pkt 1 i art. 4 pkt 4 ustawy.
Błędnie zatem, zdaniem strony skarżącej, odczytano treść art. 33 ust. 1 ustawy oraz wadliwie zinterpretowano art. 103 ust.
3. Ten ostatni przepis w ogóle nie ma za przedmiot przewozów na potrzeby własne, gdyż dotyka on tylko kwestii transportu drogowego objętego obowiązkiem uzyskania licencji. Wywodzenie z tego przepisu jakichkolwiek skutków w sferze przewozów na potrzeby własne jest jego nadinterpreatacją.
W konsekwencji, autor skargi kasacyjnej uznał, że sięganie przez Sąd pierwszej instancji do reguł wnioskowań prawniczych (argumentum a maiori ad minus) było nieuprawnione. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że wolą racjonalnego ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku uzyskania zaświadczenia na potrzeby własne "uprawnionych przewoźników" jeśli takie przewozy wykonywali, podczas gdy w żadnym przepisie ustawy, do 28 września 2003 r., o zwolnieniu takim nie ma mowy. Z art. 103 ust. 3 ani z żadnego innego przepisu nie wynikało bowiem, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, zwolnienie od obowiązku zawartego w art. 33 ust. 1 ustawy. Dopiero na mocy art. 33 ust. 2 pkt 3 wprowadzonego ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, zwolniono z tego obowiązku przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego. Nastąpiło to jednak po zakończeniu toku instancji administracyjnej i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Przy czym nowela ta miała normatywny, a nie tylko "porządkujący" charakter.
Zdaniem strony skarżącej, stan prawny do 28 września 2003 r. uznać trzeba za jasny. Jeżeli przedsiębiorca prowadził wyłącznie przedsiębiorstwo transportowe, którego zadaniem był tylko zarobkowy przewóz rzeczy, wówczas z zasady nie wykonywał przewozów na potrzeby własne, wobec jednoznacznej definicji art. 4 pkt 4 ustawy. Natomiast w wypadku, gdy przedsiębiorca posiadający przedsiębiorstwo transportowe w ww. rozumieniu, posiadał obok niego, inne przedsiębiorstwo w znaczeniu przedmiotowym, np. zakład produkcyjny, handlowy etc. i wykonywał w jego ramach przewozy o cechach wskazanych w art. 4 pkt 4 ustawy, to wówczas, na mocy art. 33 ust. 1 ustawy, zobowiązany był wypełnić ewidencyjny obowiązek i uzyskać stosowne zaświadczenie, niezależnie od posiadania uprawnień do wykonywania transportu drogowego. Niewywiązanie się z tego obowiązku uzasadniało nałożenie sankcji administracyjnej.
Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego, skarżący wskazał, że wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o wskazane w podstawach skargi przepisy stanowiła niedopuszczalną wykładnię prawotwórczą. Prowadziła do tworzenia nowych norm nieistniejących na gruncie interpretowanego tekstu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego cofnął skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie Ppsa nie zawiera przepisu przewidującego rozstrzygnięcie w sytuacji cofnięcia skargi kasacyjnej, lecz w art. 193 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Z art. 161 § 1 pkt 1 Ppsa wynika, że Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę.
Zgodnie z art. 60 Ppsa skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd. Jednakże Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wprawdzie przepis ten nie przewiduje cofnięcia środka odwoławczego, lecz art. 193 Ppsa odsyłając do innych przepisów, stanowi o ich odpowiednim stosowaniu. Należy zatem uznać, że odpowiednie zastosowanie do cofnięcia skargi kasacyjnej przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji oznacza, że warunki wyznaczone w art. 60 Ppsa dotyczą także skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które uwarunkowałyby uznanie cofnięcia skargi kasacyjnej za niedopuszczalne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 60, 161 § 1 pkt 1 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o umorzeniu postępowania.
Wniosek R. T. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 179 Ppsa strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Pismo procesowe, wniesione po upływie czternastodniowego terminu do dokonania tej czynności nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną. Oznacza to, że nie wywołuje ono skutków w zakresie zawartego w nim wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, obejmującym sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 85 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa). Z tych przyczyn wniosek R. T. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie określonym jako odpowiedź na skargę kasacyjną, które złożone zostało po upływie terminu do podjęcia tej czynności nie został uwzględniony.