Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. R. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1. zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3. zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wniosek, z którym zwróciła się skarżąca do Spółki [...] dotyczył udostępnienia informacji publicznej w zakresie transakcji przeprowadzonych w latach 2011 – 2018 z Urzędem Miejskim/Gminą w [...], ul. [...],[...], w tym dotyczących udostępnienia dokumentacji technicznej obiektów budowlanych lub innych urządzeń znajdujących się na działce nr [...] położonych w [...] gmina [...]. Sąd I instancji uznał, że informacja żądana przez skarżącą stanowi informację o sprawie publicznej, gdyż dotyczy działalności [...], a w szczególności realizacji przeprowadzanych transakcji. Zdaniem Sądu, informacją publiczną są również dokumenty techniczne obiektów budowlanych i innych urządzeń znajdujących się na określonej nieruchomości. [...] błędnie poinformowały skarżącą w piśmie z dnia [...] 2018 r., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W dniu wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] 2018 r., skarga była zatem zasadna. [...] dopuściły się tym samym bezczynności, bowiem zobowiązane były podjąć właściwą czynność.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ jest zobowiązany do udzielenia informacji zgodnie z wyrokiem w trybie dostępu do informacji publicznej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt sprawy oraz wyjaśnienia całości okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w tym w szczególności braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w jakimkolwiek zakresie do stanowiska [...] S.A. dotyczącego indywidualnego charakteru żądanej informacji, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczono jednocześnie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. R. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku przedstawienia przez Sąd I instancji pełnej oceny akt sprawy oraz wyjaśnienia całości okoliczności, w tym w zakresie stanowiska Spółki dotyczącego indywidualnego charakteru żądanej przez wnioskodawczynię informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie w ramach podniesionego zarzutu kwestionując przyjęcie przez Sąd I instancji, że żądane we wniosku informacje podlegają udostępnieniu w omawianym trybie, a zatem kwestionuje prawidłowość zastosowania prawa materialnego w realiach niniejszej sprawy, co nie może odnieść skutku poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.
Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut powyższy okazał się jednak skuteczny w części, w której skarżąca kasacyjnie Spółka akcentuje sposób przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy bez dokonania pełnej oceny charakteru żądanej informacji. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13).
Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako zarzut niejasnego i niespójnego przedstawienia przez Sąd I instancji istotnych okoliczności sprawy w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, mając na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Zarzut powyższy okazał się skuteczny przede wszystkim ze względu na brak kompleksowej oceny poszczególnych elementów informacji zakreślonych w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy jednoczesnym dokonaniu oceny strony podmiotowej Spółki jako organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Ogólne sformułowania o uznaniu żądanych informacji jako informacji o charakterze publicznym, przy braku jakiejkolwiek argumentacji w zakresie spełnienia warunku podmiotowego Spółki – jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, należy uznać za niewystarczające w okolicznościach tej sprawy.
Zauważyć należy, że żądanie dotyczyło udostępnienia informacji w zakresie transakcji przeprowadzonych w latach 2011-2018 r. z urzędem Miejskim/Gminą w [...], w tym dotyczących udostępnienia dokumentacji technicznej obiektów budowlanych lub innych urządzeń znajdujących się na działce nr [...], poprzez przesłanie kserokopii faktur. Złożoność struktury i zakresu działalności Spółki, przy braku precyzji żądania, wymagała odpowiedniej analizy celem ustalenia, czy zawnioskowane informacje dotyczą spraw publicznych. Te zaś wiążą się w pierwszym rzędzie z realizacją przez dany podmiot zadań publicznych. Interpretacja przepisów prawa regulujących zakres zadań [...] powinna zatem nastąpić pod kątem udzielenia odpowiedzi, czy zakres wnioskowanych informacji związany jest z realizacją zadań publicznych, o którym mowa w art. 6 u.d.i.p. Brak odpowiedniego zestawienia żądanych informacji ze spoczywającym na Spółce obowiązkiem wypełniania zadań publicznych w omawianym zakresie świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.