Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 542/12, po rozpoznaniu skargi E. Ł., w pkt 1 zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]- w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 w pozostałej części skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: na wniosek E. Ł. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo – parkowy położony w P. obręb K., obejmujący działki oznaczone aktualnie jako nr 17/1, 17/2, 17/3, 17/5, 17/7, 17/8, 1-8, 9/1, 9/2, 226, 27 (arkusz mapy 9), 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 18, 19 (arkusz mapy 10) oraz 44, ½, 1/3, ¼, 1/5, (arkusz mapy 11) stanowiący byłą własność S. M. – nie podlegał pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Z 1945 r. Nr 3, poz. 13).
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2010 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], orzekł: w pkt 1, że nieruchomość stanowiąca działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9/1, 9/3, 9/4, 9/5, 26, 27 (arkusz mapy 9); 1, 2, 3, 8, 9,10, 11, 12, 13, 16, 18, 19 (arkusz mapy 10); 1/2, 1/3, 1/4, 1/5 (arkusz mapy 11) - dawne parcele nr 1, 2, 3, 4, 6, 8, 165/11, 179/5, 283/7, 225/33, 32, na których położony został jest pałacowo-parkowy w K., gm. P., pow. P., województwo wielkopolskie, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej; w pkt 2 odmówił stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące działki nr 17/1, 17/2, 17/3, 17/5, 17/7, 17/8 (arkusz mapy 9) oraz dz. nr 44 (arkusz mapy 11)- stanowiące dawne parcele nr 229/26, 228/27, 227/25, 226/30, 211/30, 29, 868/37, położone w K., gm. P., pow. P., województwo wielkopolskie, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Odwołanie od tej decyzji wniosła E. Ł., odrębne odwołanie złożyło także Miasto P. E. Ł. w dniu 6 września 2012 r. wezwała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r.
Pismem z dnia 29 października 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował stronę, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 grudnia 2012 r. Organ wskazał, że przedłużenie terminu spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu.
W dniu 6 listopada 2012 r. E. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wskazano, że organ pięciokrotnie zawiadamiał strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia odwołań, za każdym razem nieterminowe załatwienie sprawy tłumacząc dużą ilością tego rodzaju spraw. Podkreślono, że strona nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a ostatnim pismem z dnia 29 października 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesunął termin rozpatrzenia odwołań do dnia 31 grudnia 2012 r. W ocenie strony organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów określających terminy załatwienia sprawy, nie podjął bowiem żadnej czynności, poza zawiadomieniem o wyznaczeniu nowego terminu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przyczyny wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy istnieją wprawdzie po stronie organu i mają charakter trudności organizacyjno-technicznych, jednakże są to przyczyny obiektywnie istniejące. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że skoro nie upłynął jeszcze termin wyznaczony do rozpatrzenia odwołań, tj. 31 grudnia 2012 r., to organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Pełnomocnik oświadczył, że do dnia rozprawy decyzja nie została wydana. Organ nie zawiadomił również strony o kolejnym przedłużeniu terminu do jej załatwienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 542/12, wskazał, że od momentu wpływu odwołań do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upłynął ponad rok, zaś rozstrzygnięcie dotychczas nie zapadło. Wobec tego sąd uznał skargę za zasadną, albowiem pomimo upływu terminu do rozpatrzenia odwołania, określonego w art. 35 § 3 k.p.a., organ nie zakończył postępowania odwoławczego. Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje w bezczynności. Wobec tego – w ocenie Sądu – konieczne stało się zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołań od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu należy przypisać w niniejszej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem poza zawiadamianiem strony o przyczynach zwłoki i wskazywaniem nowego terminu załatwienia odwołań, organ nie podejmował innych czynności w postępowaniu.
W ocenie Sądu, powołana przez organ okoliczność powodująca brak możliwości rozpatrzenia odwołań nie tylko w ustawowym terminie, ale również w terminach wyznaczonych kolejno przez sam organ, nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania. Trudności organizacyjno-techniczne, na które organ wskazał w odpowiedzi na skargę, powiązane, czy wynikające z ilości prowadzonych postępowań odwoławczych nie stanowią w ocenie Sądu okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. W ocenie Sądu to na organie ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Dlatego też Sąd uznał, iż bezczynności organu należy w niniejszej sprawie przypisać charakter rażącego naruszenia przepisu art. 6 i art. 12 K.p.a.
W zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd oddalił skargę uznając jej wymierzenie – w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – za niezasadne.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jego uchylenie w części obejmującej pkt 2 wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170 z późn. zm.) i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w realiach niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 36 K.p.a. nie eliminuje stanu bezczynności, jednakże zaliczyć ją należy do miękkich środków prawnych, chroniących strony postępowania administracyjnego przed przejawami braku aktywności organu w postępowaniu administracyjnym. Nie sposób zatem podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono, że art. 36 K.p.a. nie zastrzega, jakiego rodzaju przyczyny mogą stanowić wystarczającą przesłankę wyznaczenia nowego terminu, w szczególności nie zostały wyłączone przyczyny organizacyjno-techniczne, na które powoływał się organ, informując strony o nowych terminach rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu nie sposób przy tym pominąć okoliczności, jakie były powodem nie rozpatrzenia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania.
W niniejszej sprawie do Sądu pierwszej instancji została złożona skarga na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazać należy, że przepis art. 149 powołanej wyżej ustawy w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 tego przepisu wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie.
W niniejszej sprawie jak wynika z jej akt Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi od dwóch lat – poza kolejnymi pismami sygnalizacyjnymi – nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy i jej końcowego załatwienia. Organ nie poczynił jakichkolwiek kroków w sprawie, a w trakcie trwania postępowania administracyjnego nie wystąpiły okoliczności utrudniające jego prowadzenie, przedłużające postępowanie nie z winy organu. Organ przez dwa lata nie podjął żadnych czynności w sprawie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że instytucja sygnalizacji powinna być stosowana w sytuacjach naprawdę wyjątkowych, powołana jest bowiem do ochrony stron postępowania, do zagwarantowania, że ich sprawy są załatwiane należycie, a nie do trwania organu w bezczynności przez dwa lata.
Za Sądem pierwszej instancji należy zatem dojść do wniosku, że nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej o błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie oceny stopnia naruszenia prawa. Zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko E. Ł. co do występującej w sprawie bezczynności organu stwierdzając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania skierowanych do niego odwołań od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przy tym podkreślić, iż nie kwestionuje podnoszonej przez organ okoliczności, że nierozpatrzenie odwołań spowodowane jest trudnościami organizacyjno – technicznymi, dużą ilością spraw i postępowań odwoławczych prowadzonych przez Ministra Rolnictwie i Rozwoju Wsi. Jednakże okoliczność ta nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji. Organ powinien bowiem zorganizować swoją pracę tak, aby była ona wykonywana szybko i sprawnie. Powinien mieć także na uwadze, że takie naruszenie prawa naraża go także na odpowiedzialność odszkodowawczą.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.