Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1060/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2316/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. Ż. i E. Z. oraz J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2 wyroku); zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. Ż. i E. Z. solidarnie kwotę 500 złotych oraz na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków M. Ż., E. Z. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz.166), Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu orzekło o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości S., gm. J., stanowiącej własność B. K. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] wystąpiły M. Ż. oraz E. Z. Podniosły, że wydanie decyzji na podstawie wniosku niepochodzącego od B. K. stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia jej nieważności.

Skarżące powołały się na ekspertyzę z dnia 18 stycznia 2008 r. sporządzoną przez biegłego sądowego K. B., działającego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z 14 września 2007 r., w sprawie sygn. akt. [...]. Z ekspertyzy tej wynika, że podanie o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie zostało sporządzone przez B. K. W ocenie wnioskodawczyń, przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nastąpiło z naruszeniem art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r., gdyż nie nastąpiło na wniosek właściciela przedmiotowego gospodarstwa. Skarżące zarzuciły także rażące naruszenie art. 7 ustawy poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym nie mieszczącym się w zakresie przedmiotowym regulacji tej ustawy. Zdaniem skarżących, przepis art. 7 nie stanowił podstawy do zrzeczenia się własności nieruchomości, a tylko był podstawą do przejęcia nieruchomości rolnej przez Państwo w zamian za świadczenia emerytalne.

Według M. Ż. i E. Z., z uzasadnienia decyzji z [...]wynika, że przesłankami jej wydania był sfałszowany wniosek oraz ubieganie się o grunty stanowiące własność B. K. przez [...] i S. T. Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu z [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin, bowiem przejęcie przedmiotowego gruntu nastąpiło zgodnie z wolą właściciela nieruchomości rolnej, który wystąpił o przejecie jej na rzecz Państwa.

M. Ż., E. Z. oraz J. M. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że kwestionowana decyzja Prezydenta Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu wydana została bez podstawy prawnej, gdyż rzekomy wniosek B. K. złożony został bez jego wiedzy, a całe postępowanie dotyczące przejęcia nieruchomości na własność Państwa odbywało się bez udziału wnioskodawcy. M. Ż. i E. Z. podniosły ponadto, że przepis art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r. mógł być stosowany wyłącznie w przypadkach przejmowania na rzecz Państwa nieruchomości w zamian za świadczenie emerytalne.

Rozpatrując niniejszą sprawę organ nadzoru wskazał, że kwestionowana decyzja z [...] wydana została na podstawie art. 7 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin, zgodnie z którym na wniosek właściciela nieruchomość rolna mogła być przejęta na własność Państwa w całości. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wniosek datowany na 27 października 1962 r., podpisany przez B. K., a zatem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu działało w oparciu o wniosek właściciela przejętej na własność Państwa nieruchomości rolnej. Minister wskazał, że podniesiony przez strony zarzut dotyczący sfałszowania wniosku o przejęcie gruntu na własność Państwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o fałszywe dowody może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie podnoszona przez strony okoliczność, jakoby podpis właściciela nieruchomości na wniosek o jej przejęcie na rzecz Państwa był sfałszowany, nie została potwierdzona żadnym prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 60 § 2 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz.319), polegający na niezachowaniu wymogu złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o zrzeczeniu się własności w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności, organ stwierdził, że przejęcie gruntu na własność Państwa mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej na podstawie wniosku właściciela przekazywanego gospodarstwa. B. K. zwrócił się z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu, tj. do organu właściwego w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Ministra, gdyby wolą B. K. było zrzeczenie się gospodarstwa w trybie przepisów prawa rzeczowego, to złożyłby oświadczenie o zrzeczeniu się własności w formie aktu notarialnego, czego nie uczynił. Należy przypuszczać, że gdyby zamiarem B. K. było zrzeczenie się gospodarstwa rolnego w trybie przepisów prawa rzeczowego, to wówczas jako osoba która otrzymała decyzję niezgodną z treścią jego żądania winien on niezwłocznie podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji np. składając odwołanie. Tymczasem B. K. po doręczeniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu nie zakwestionował jej w żaden sposób.

Organ podniósł, że wobec powyższego można przypuszczać, iż rzeczywistym zamiarem B. K. była wola wyzbycia się własności gospodarstwa.

Minister wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy protokół szacunkowo-rozliczeniowy sporządzony 16 grudnia 1962 r., w sprawie ustalenia wartości różnic składników majątkowych gospodarstwa przez PPRN w Biskupcu z udziałem B. K. wskazuje na fakt jego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Niewielki okres czasu dzielący wydanie decyzji z dnia [...] od sporządzenia protokołu z dnia 16 grudnia 1962 r. pozwala przypuszczać, że protokół ten został opracowany w związku z postępowaniem w sprawie przejęcia gospodarstwa B. K. na własność Państwa oraz świadczy o czynnym udziale właściciela w przedmiotowym postępowaniu. Minister podkreślił, że zgodnie z treścią art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a zatem wskazywana przez skarżącego okoliczność mogłaby stanowić przesłankę wznowienia postępowania.

Nie jest to jednak okoliczność, która mogłaby być szerzej badana w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotnym jest również fakt, iż kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu z [...] marca 1963 r. została skutecznie doręczona stronie. Dowodem tego jest zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji pokwitowane przez I. K., tj. żonę B. K. Pomimo zawartego w decyzji pouczenia o przysługującym stronie prawie wniesienia odwołania, B. K. nie zakwestionował faktu przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu strony, że art. 7 ustawy mógł być stosowany wyłącznie w przypadkach przejmowania na własność Państwa nieruchomości w zamian za świadczenia emerytalne Minister wskazał, że przepis ten stanowił samodzielną podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Kwestie świadczeń emerytalnych regulowane były przepisami zawartymi w rozdziale 3 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r., to na ich podstawie właściciel gruntów przekazanych na własność Państwa, w trybie ww. art. 7 miał prawo do zaopatrzenia emerytalnego, jeśli spełniał dodatkowo ustawowo określone w nim warunki. Art. 7 ustawy uprawniał do przejęcia nieruchomości, co mogło nastąpić nie tylko w przypadku przyznania świadczeń emerytalnych. Minister nie stwierdził aby kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu obarczona była którąś z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. mogących stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] skargi złożyły M. Ż. i E. Z. (w sprawie I SA/Wa 2316/13) i J. M. w sprawie I SA/WA 2317/13). Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. M. Ż., E. Z. zarzuciły zaskarżonej decyzji: wadliwą odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] pomimo, że decyzja ta została wydana bez wniosku właściciela i bez ustalenia prawa do emerytury, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r.; naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w sprawie, pominięcia braku wniosku i istotnych okoliczności dotyczących wydarzenia i doręczenia decyzji z [...]

W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że wydanie decyzji bez wymaganego wniosku stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżących stanowisko organu nadzoru, że sfałszowany wniosek stanowi przesłankę do wznowienia postępowania jest błędne. Wniosek strony nie jest dowodem w sprawie. Zgodnie z art.61 § 1 k.p.a. wniosek stanowi podstawę wszczęcia postępowania, a zgodnie z art. 63 k.p.a. wniosek powinien być podpisany przez wnioskodawcę.

W ocenie skarżących błędne jest także stanowisko organu, jakoby przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 1962 r. stanowił alternatywną – obok przepisu art. 60 Prawa rzeczowego - podstawę zrzeczenia się własności nieruchomości. Przejęcie nieruchomości na podstawie art. 7 ustawy nie było zrzeczeniem się własności nieruchomości (art. 60 Prawa rzeczowego), lecz następowało w związku z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego (art. 27 ust. 2 ustawy).

Skarżąca J. M. zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 75 § 1, 84 § 1 k.p.a. Zarzuciła, że organ nie podjął wszelkich kroków koniecznych do wyjaśnienia sprawy, w tym nie zbadał akt sprawy cywilnej zawisłej przed Sądem Rejonowym w B. w zakresie fałszerstwa wniosku i akt IPN. Nie uwzględnił akt sprawy karnej o znęcanie się nad rodziną K. i groźby karalne.

Odpowiadając na skargi, organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 30 października 2013 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa"), zarządził połączenie spraw o sygnaturach I SA/Wa 2316/13 i I SA/Wa 2317/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi są zasadne. Wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu z dnia [...] był przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Przepisy art. 1 ust. 2-4 i art. 2 stosuje się odpowiednio. A zatem przesłanką materialnoprawną przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie art. 7 ust. 1 ustawy było złożenie wniosku, co uruchamiało procedurę administracyjną.

Zdaniem tego Sądu, skoro złożenie wniosku stanowi przesłankę przepisu prawa materialnego, to wadliwe jest stanowisko organu nadzoru, że wniosek jest dowodem w rozumieniu przepisów k.p.a., a wobec tego jego sfałszowanie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2011 r., w sprawie I OSK 689/10 (lex 1079805) wskazał, że brak przesłanki materialnoprawnej powoduje skutek prawny nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli przepis prawa tego rodzaju przesłankę ustanawia.

Skarżące powołały w toku postępowania nadzorczego dowód z opinii biegłego sądowego ustanowionego przez Sąd Rejonowy w B. do sprawy [...] o zasiedzenie. Z opinii tej wynika, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nie został podpisany przez B.K.. A więc były właściciel nie złożył wniosku, który był jedną z przesłanek zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r. Sąd I instancji wskazał, że jeżeli w ocenie Ministra dowód z opinii biegłego dopuszczony w sprawie przed sądem powszechnym nie był przekonywujący, to mógł on we własnym zakresie przeprowadzić dowód z opinii biegłego do spraw badania dokumentów i pisma, a także dopuścić inne dowody na okoliczność, czy były właściciel wnioskował o przejęcie gospodarstwa. Wbrew twierdzeniom skarg, przepisy ustawy z 28 czerwca 1968 r. nie wymagały, aby wniosek ów był złożony na piśmie. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w 1962 r. i 1963 r., w art. 58 wskazywał na sposoby składania podania. W tym zakresie organ nadzoru nie przeprowadził żadnego postępowania.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, trafne są zarzuty skarg, że organ nadzoru naruszył przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r., będący wzorcem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ ten zarazem naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewszechstronną ocenę dowodów.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutów skarżących M. Ż. i E. Z., że nieodpłatne przeniesienie nieruchomości na rzecz Państwa (w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji) mogło nastąpić jedynie w trybie art. 60 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, tj. zrzeczenia się własności w formie aktu notarialnego. Wskazał, że ustawa z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin w art. 7 przewidywała odrębny tryb nabycia przez Państwo nieruchomości rolnej – w drodze decyzji administracyjnej na wniosek właściciela przekazywanej nieruchomości. Istotne jest, aby właściciel wystąpił z wnioskiem do właściwego organu i aby z niego wynikał niewątpliwy zamiar przekazania nieruchomości.

Natomiast podnoszona przez skarżące kwestia świadczeń emerytalnych uregulowana była odrębnie - w rozdziale trzecim ustawy i uzależniona była od szeregu warunków w nim wskazanych, w tym m. in. od wieku właściciela, obszaru przejętej nieruchomości, dochodu z pracy w gospodarstwie, ustalenia czy gospodarstwo stanowiło (albo nie stanowiło) główne źródło utrzymania właściciela, braku innych nieruchomości. Oznacza to, że nie w każdym przypadku przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Państwa skutkowało przyznaniem byłemu właścicielowi świadczeń emerytalnych.

Odnośnie zarzutów skarżącej J. M. w kwestii niedopuszczenia przez organ nadzoru dowodów z akt sprawy karnej o znęcanie się nad rodziną K. i kierowanie wobec niej gróźb karalnych oraz dowodów z akt IPN i akt sprawy o zasiedzenie (poza dowodem z opinii biegłego), zdaniem Sądu, zarzut ten jest chybiony, gdyż okoliczności, które miały być wykazane tymi dowodami, nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji z dnia [...].

W skardze kasacyjnej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166), poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak było wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa;
2. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin nie jest dowodem w rozumieniu przepisów k.p.a.;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ nadzoru naruszył przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie kwestionuje faktu, że na gruncie postępowania zwykłego złożenie wniosku stanowi przesłankę przepisu prawa materialnego. Jednakże na gruncie postępowania nadzorczego przedmiotowy wniosek stanowi także dowód w rozumieniu przepisów k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być m.in. dokumenty, które stanowią potwierdzenie okoliczności, które mogą mieć znaczenie w sprawie lub fakt będący podstawą ustalenia stanu prawnego.

Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W świetle powyższego, na gruncie postępowania nieważnościowego i wznowieniowego dowodem jest bez wątpienia wniosek B.K. o przejęcie na własność Państwa nieruchomości rolnej.

Organ podkreślił, że wskazana przez Sąd I instancji procedura mogłaby mieć zastosowanie ewentualnie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu nieważnościowym, gdzie nie ma, co do zasady, proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone współcześnie postępowanie nie zastępuje postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy i przeprowadza dowody uzupełniające. Wskazano, że zainteresowany musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany, gdyż nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie.

W skardze kasacyjnej L. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a. w zw. z:

1. - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż normy te zostały naruszone przez organ nadzoru, jak i brak wykazania przez Sąd I instancji, że ewentualne naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
2. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166) polegające na błędnym przyjęciu, iż normy te zostały naruszone przez organ nadzoru, a w konsekwencji brak uznania naruszenia normy materialnoprawnej uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem, jak i brak wykazania, że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg w całości.

A nadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ nadzoru, rozpoznając wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wcześniejszymi wnioskami naruszył przepisy postępowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ nadzoru w sposób wszechstronny zgromadził i ocenił całokształt zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, a w konsekwencji prawidłowo uznał, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu z dnia [...] została wydana zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem uczestniczki postępowania, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne uznanie, iż zarzuty podnoszone przez skarżące nie mają podstaw, a ówczesny właściciel nieruchomości rolnej objętej ww. decyzją PPRN w Biskupcu brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, które zostało zakończone decyzją zgodną z jego żądaniem, która po jej prawidłowym doręczeniu nie została zakwestionowana. Z tego też względu argumentacja podniesiona przez skarżące, że wniosek o przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości objętej decyzją PPRN w Biskupcu z dnia [...] nie był podpisany przez ówczesnego właściciela tej nieruchomości, a decyzja została wydana sprzecznie z jego wolą, bez podstawy prawnej, nie ma oparcia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż B.K. brał udział w czynnościach związanych z ustaleniem wartości różnic składników majątkowych gospodarstwa, co potwierdza sporządzony z tej czynności protokół, a świadczy jednoznacznie o podjęciu przez B.K. działań zmierzających do przekazania na rzecz Państwa posiadanej przez niego nieruchomości rolnej.

Ponadto decyzja przenosząca własność nieruchomości rolnej została w sposób prawidłowy doręczona wnioskodawcy, a okoliczność, iż nie została podjęta żadna próba jej wzruszenia świadczy, że B.K. miał pełną świadomość i wolę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zgodnie z wydaną przez PPRN w Biskupcu decyzją. Nadto podkreślono, że na mocy ówcześnie obowiązujących przepisów nie było wymagane złożenie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w formie pisemnej, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie uzasadniało konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów z opinii biegłego z zakresu grafologii i nawet uznając, iż organ administracji nie przeprowadzając w tym kierunku postępowania dowodowego naruszył w pewnym zakresie przepisy proceduralne, uznać należy, iż ich naruszenie nie miało istotnego wpływu na wydaną decyzję.

Podniesiono, że zgodnie z art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującym w 1962 i 1963 r. złożenie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne nie wymagało formy pisemnej, co także zaznaczył Sąd I instancji. Tym samym z uwagi na czynny udział B.K. w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz niekwestionowaniu przez ówczesnego właściciela decyzji właściwego organu, nie można przyjąć, iż nie miał on woli przekazania nieruchomości rolnej na rzecz Państwa, a tym samym organ wydał decyzję w sposób niezgodny z art. 7 ust. 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, M. Ż. i E. Z. wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzić należy, że skarga ta pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Zgodnie z jego treścią, na wniosek właściciela nieruchomość rolna może być przejęta na własność Państwa w całości. Przepisy art. 1 ust. 2-4 i art. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis zaś art. 1 stanowi: "Na wniosek właściciela nieruchomość rolna może być przejęta przez Państwo w zagospodarowanie w całości. (ust. 1). Właściciel nieruchomości może wyłączyć spod przejęcia budynki mieszkalne i gospodarskie, w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia potrzeb jego i zamieszkałej z nim rodziny, oraz działkę gruntu o obszarze do 0,2 ha. (ust. 2). Państwo może uzależnić przejęcie nieruchomości rolnej od wyłączenia przez właściciela spod przejęcia budynków, które nie są potrzebne do zagospodarowania gruntów. (ust. 3).

Jeżeli na nieruchomości rolnej ciąży dożywocie, wniosek o przejęcie jej w zagospodarowanie może być uwzględniony tylko za zgodą dożywotnika. (ust. 4)." Zgodnie zaś z art. 2 ww. ustawy: "W razie przejęcia w zagospodarowanie całej nieruchomości rolnej wraz z budynkami właściciel nieruchomości zachowuje prawo do dalszego nieodpłatnego zajmowania lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia potrzeb jego i zamieszkałej z nim rodziny, a także prawo do użytkowania działki gruntu o obszarze do 0,2 ha. Jeżeli jednak przejęcie całości budynków znajdujących się na nieruchomości byłoby potrzebne do należytego zagospodarowania nieruchomości, właścicielowi nieruchomości przydziela się nieodpłatnie odpowiedni zastępczy lokal mieszkalny, pomieszczenia gospodarskie i działkę gruntu o obszarze do 0,2 ha. (ust. 1). W razie śmierci właściciela nieruchomości, uprawnienia określone w ust. 1 przechodzą na współmałżonka, a także na innych członków rodziny zmarłego, jeżeli należą do grona osób uprawnionych do renty rodzinnej. (ust. 2)."

Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzoru decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu z dnia [...] był przepis art. 7 ust. 1 ww. ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin. Z treści tego przepisu wynika, że przesłanką materialnoprawną przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie tego przepisu było złożenie wniosku, co uruchamiało procedurę administracyjną. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że skoro złożenie wniosku stanowi przesłankę przepisu prawa materialnego, to wadliwe jest stanowisko organu nadzoru, że wniosek jest dowodem w rozumieniu przepisów k.p.a., a wobec tego jego sfałszowanie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 689/10 (lex nr 1079805) wskazał, że brak przesłanki materialnoprawnej powoduje skutek prawny nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli przepis prawa tego rodzaju przesłankę ustanawia. Podobne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego, sygn. akt IV SA 2436/98 (lex nr 55759) oraz przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 168/12 (lex nr 1293669), co trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie przepis art. 7 ust. 1 ustawy ustanawia przesłankę materialnoprawną przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie tego przepisu w postaci wniosku właściciela. Ustanowione w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji administracyjnych nie zostały oparte na zasadzie konkurencyjności.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżące powołały w toku postępowania nadzorczego dowód z opinii biegłego sądowego ustanowionego przez Sąd Rejonowy w B. w sprawie sygn. [...] o zasiedzenie. Z opinii tej wynika, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nie został podpisany przez B.K., byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Trafnie z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że były właściciel przedmiotowej nieruchomości rolnej nie złożył wniosku, który był jedną z przesłanek zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się wprawdzie pismo nazwane wniosek, podpisany imieniem i nazwiskiem byłego właściciela nieruchomości, jednakże jak wynika z ww. opinii biegłego sądowego, wniosek ten nie został podpisany przez byłego właściciela nieruchomości – B. K. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r., nie można okoliczności tej rozpatrywać przez pryzmat przesłanek wznowienia postępowania, jak tego chce skarżący kasacyjnie organ.

Prawidłowo zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że jeżeli w ocenie Ministra dowód z opinii biegłego dopuszczony w sprawie przed sądem powszechnym nie był przekonywujący, to mógł on we własnym zakresie przeprowadzić dowód z opinii biegłego do spraw badania dokumentów i pisma, a także dopuścić inne dowody na okoliczność, czy były właściciel wnioskował o przejęcie gospodarstwa. Przepisy ustawy z 28 czerwca 1968 r. nie wymagały, aby wniosek ów był złożony na piśmie. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w 1962 r. i 1963 r., w art. 58 wskazywał na sposoby składania podania. Zgodnie z jego treścią: "§ 1. Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie lub telegraficznie. Podania mogą być wnoszone również ustnie do protokołu. § 2. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. § 3. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził.

Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. § 4. Organ administracji państwowej obowiązany jest potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący je tego zażąda." Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w tym zakresie organ nadzoru nie przeprowadził żadnego postępowania.

Prawidłowo w świetle powyższego Sąd I instancji przyjął, że organ nadzoru naruszył przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin, będący wzorcem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz, że organ nadzoru naruszył też art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów.

Z tych względów za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarówno zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin, jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z tych samych przyczyn za nietrafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej wniesione przez uczestniczkę postępowania L.C., i to zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zauważyć należy, że zarzuty obydwu skarg kasacyjnych w zasadzie się pokrywają, stąd argumenty Sądu dotyczące skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostają aktualne także w stosunku do zarzutów i skargi kasacyjnej wniesionej przez L.C.

W tej sytuacji zarówno skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i skarga kasacyjna L.C., podlegały oddaleniu jako pozbawione uzasadnionych podstaw, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego albowiem z wniesionej przez te skarżące odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wynika, której skargi kasacyjnej odpowiedź dotyczy, a w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sprecyzowano, od którego wnoszącego skargę kasacyjną skarżące domagają się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.