Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1378/09 oddalił skargę J. O., M. S. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. B., J. O., M. S. oraz K. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz B. w Warszawie zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L., przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 71460 m2 oraz sprzedaży na własność B. w Warszawie pałacu oraz innych budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na w/w nieruchomości - uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1992 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Pruszkowie decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz B. w Warszawie zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L., przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 71460 m2 oraz sprzedaży na własność B. w Warszawie pałacu oraz innych budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na w/w nieruchomości.
I. B., J. O., M. S. i K. K. -spadkobierczynie byłego właściciela nieruchomości M. B., złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1992 r., wskazując, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2002 r.
Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyły spadkobierczynie byłego właściciela nieruchomości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 447/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2002 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1992 r., orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz B. w Warszawie zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L., przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 71460 m2 oraz sprzedaży na własność B. Warszawie pałacu oraz innych budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na w/w nieruchomości.
Uchylając powyższą decyzję i umarzając postępowanie Minister Infrastruktury wskazał, że zespół pałacowo-parkowy, pochodzący z majątku "[...] " oraz "[...] ", stanowił własność M. B., jednakże powyższa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie Minister stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż zespół pałacowo-parkowy w miejscowości L., pochodzący z majątku ziemskiego "[...] " oraz "[...] ", stanowiącego własność M. B., nie podlegał przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta stała się ostateczna.
W związku z tym, zdaniem Ministra, spadkobiercy byłego właściciela nie odzyskali praw do tej nieruchomości, a w związku z tym nie posiadają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], a w konsekwencji nie posiadają przymiotu strony, określonego w art. 28 k.p.a. Skoro wnioskodawcy nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowienie użytkowania wieczystego to zachodzi, w ocenie Ministra, bezprzedmiotowość sprawy wynikająca z przyczyn podmiotowych.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły J. O., M. S. i K. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że dokonując obecnie oceny zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1992 r. podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Może być wszczęte, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., zarówno na wniosek strony jak i z urzędu.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, odnosząc się merytorycznie do zarzutów wnioskodawców, natomiast organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., twierdząc, że wnioskodawcy nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego.
Sąd wskazał, że prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji uznał, iż w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy w miejscowości L. pochodzący z majątku ziemskiego "[...] " oraz "[...] ", stanowiącego własność M. B. nie podlegał przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, i decyzja ta stała się ostateczna, spadkobiercy byłego właściciela nie odzyskali praw do przedmiotowej nieruchomości a w związku z tym nie posiadają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1992 r., a zatem nie posiadają przymiotu strony określonego w art. 28 k.p.a. Tak więc podnoszona kwestia związana z legalnością decyzji z dnia 29 czerwca 1992 r. nie podlega merytorycznej ocenie, bowiem zachodzi bezprzedmiotowość sprawy wynikająca z przyczyn podmiotowych.
Zdaniem Sądu, podkreślenia równocześnie wymaga, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 1998 r. IV SA 2338/97 stwierdził, iż w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 k.p.a. nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnią określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (LEX nr 43772). Pogląd ten niniejszy skład orzekający podzielił w zupełności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.
Od powyższego wyroku J. O., M. S. i K. K. wniosły skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona ponad wszelką wątpliwość wykazała, że skarżącym służy przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której nieruchomość położona w L. przy ul. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, wraz z jednoczesną sprzedażą, budynków pałacu znajdującego się na gruncie, gdyż skarżącym jako spadkobiercom dawnego właściciela nieruchomości: Po pierwsze, przysługuje i przysługiwało roszczenie o wyłączenie wskazanej nieruchomości spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r. Po drugie przysługiwało prawo pierwszeństwa nabycia powyższej nieruchomości.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu z uwagi na swój interes prawny. Interes prawny należy przy tym rozumieć jako obiektywną czyli rzeczywiście istniejącą potrzebę ochrony prawnej, która istnieje w sprawie, w której organ władny jest wydać decyzję (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., IV S.A. 1693/97). Wobec powyższego, stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., III S.A. 1876/99).
Zatem skoro skarżącym, jako następcom prawnym byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, służy uprawnienie do złożenia wniosku o wyłączenie tej nieruchomości spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i w przypadku wydania decyzji zgodnej z takim żądaniem staną się z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to z całą pewnością mają oczywisty interes prawny w ochronie tego prawa, tj. np. w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości i zbyciu znajdujących się na niej budynków na rzecz osób trzecich, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, gdyż ustalenia podjęte w toku postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości, o której zwrot starają się skarżące, ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości realizacji ich uprawnień co do zwrotu tej nieruchomości, bowiem decyzja, na podstawie której ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, a znajdujące się na niej budynki zostały sprzedane, stoi na przeszkodzie uprawnieniu strony do żądania restytucji nieruchomości w naturze. Z tego też względu interes skarżących w stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji jest oczywisty.
Nadto skarżące wskazały, że postępowanie w sprawie stwierdzenia, że przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy nie podpadał pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na które to postępowanie powołuje się Sąd I instancji, zostało umorzone, ponieważ skarżące nie złożyły wniosku o jego podjęcie w ustawowym trzyletnim terminie od chwili złożenia wniosku o zawieszenie tego postępowania. Działanie skarżących w tym zakresie było uzasadnione faktem, że na przeszkodzie wydania decyzji o wyłączeniu zespołu spod działania przepisów dekretu z 1944 r. i zwrotowi nieruchomości w naturze, stoi właśnie wadliwa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Pruszkowie z 1992 r. Dopiero po stwierdzeniu nieważności tej decyzji będzie zatem możliwe zakończenie postępowania o zwrot nieruchomości i faktyczne jej odzyskanie przez skarżące w naturze.
W konkluzji skarżące wskazały, że WSA w sposób właściwy dokonał oceny stanu faktycznego sprawy. Nietrafna jest natomiast dokonana przez ten Sąd wykładnia przepisów prawa mających kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania. W rezultacie wydane zostało błędne rozstrzygnięcie.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S.A. w Warszawie wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które wyznaczyły granice rozpoznania.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania, wskazując na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W końcowym akapicie uzasadnienia stwierdza natomiast, że "WSA w sposób właściwy dokonał oceny stanu faktycznego sprawy. Nietrafna jest natomiast dokonana przez Sąd wykładnia przepisów prawa mających kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania. W rezultacie wydane zostało błędne rozstrzygnięcie." Odnosząc się do tak postawionego zarzutu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem materialnoprawnym mimo tego, że został umieszczony w ustawie regulującej postępowanie administracyjne. Dlatego też brak jest podstaw uzasadniających formułowanie jego naruszenia w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego zarzut naruszenia przepisów postępowania faktycznie ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny.
Autor skargi kasacyjnej nie określił sposobu naruszenia niniejszego przepisu, wobec czego nie wiadomo, czy kwestionuje jego niewłaściwą wykładnię, czy też nieprawidłowe zastosowanie. Z regulacji art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak jakichkolwiek podstaw wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy, czy też nie wydał wyroku po zamknięciu rozprawy. Autor skargi kasacyjnej, poza wskazaniem art. 133 § 1 p.p.s.a, nie prowadzi wywodu, mającego wykazać, że było inaczej.
Uwzględniając zawarte w konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzenie dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa mających kluczowe znaczenie dla postępowania można odnieść je do wskazanego w zarzucie art. 28 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej argumentację związaną z przepisem art. 28 k.p.a. opiera na tezie, że o interesie prawnym świadczy fakt, iż skarżącym przysługuje roszczenie o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozważając to stanowisko trzeba zauważyć, że samo prawo wystąpienia do właściwego organu administracji publicznej z wnioskiem o rozstrzygnięcie, że określona nieruchomość lub jej część nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie oznacza, że strona taka wystąpi z określonym wnioskiem, a w sytuacji wystąpienia z takim wnioskiem, że zapadnie decyzja pozytywna. Przy przyjęciu stanowiska strony skarżącej możliwa byłaby zatem sytuacja, w której organ wydaje decyzję w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym rozstrzygnięcia o przekazaniu określonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste a strona nie uzyskuje orzeczenia o niepodpadaniu danej nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W takim przypadku trudno byłoby uznać, że możliwa jest skuteczna restytucja majątku nieruchomego. Okoliczność ta przemawia za odrzuceniem argumentacji skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kolejność działania powinna być taka, że najpierw należy uzyskać decyzję orzekającą o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu, a dopiero w następnej kolejności będzie można wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste. O istnieniu interesu prawnego po stronie skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, uprzednio przejętej przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, można będzie dopiero mówić po uzyskaniu decyzji orzekającej, że ta nieruchomość bądź jej część nie podpadała pod działanie przepisów wskazanego dekretu.
Istnienie potencjalnej możliwości wystąpienia przez skarżące z takim wnioskiem nie skutkuje tym, że automatycznie mają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W tym miejscu godzi się wskazać, że nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, tj. takimi, które wystąpią dopiero w przyszłości (wyr. NSA z 6.08.2009, I OSK 1096/08-Legalis). W rozpoznawanej sprawie uzyskanie przez skarżące decyzji orzekającej o niepodpadaniu spornej nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zdarzeniem przewidywanym przez stronę, które może nastąpić w przyszłości.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.