Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1367/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je orzeczenie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Inspektoratu Pracy w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], oraz zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 5 grudnia 2012 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie wystąpił do Inspektora Pracy w Szczecinie z wnioskiem o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[...] " do eksploatacji.
Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 106 § 5 K.p.a., w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.), Inspektor Pracy w Szczecinie postanowił nie dopuścić statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych "[...] " o numerze rejestracyjnym statku [...] do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy. W uzasadnieniu wskazano, że statek nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w miejscach pracy wymaganych przepisami dyrektywy 2006/87/WE z uwagi na brak odpowiedniej wysokości w świetle pomieszczeń maszynowni i maszynowni pomocniczej oraz brak zabezpieczeń przed niebezpieczeństwem upadku w otwory znajdujące się w pokładzie nad silnikami głównymi, przy podniesionych pokrywach.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie domagając się jego uchylenia i dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że dla statku, dla którego wydano Dokument Rejestracyjny Statku Żeglugi Śródlądowej potwierdzający jego przeznaczenie jako jednostki kontrolno-inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych, na podstawie art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej, wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, a to oznacza, że statek ten powinien spełniać wymagania techniczne dyrektywy 2006/87/WE, w tym dotyczące bezpieczeństwa w miejscu pracy (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej - Dz. U. Nr 94, poz. 604).
Ponadto organ wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, iż statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym. Wyniki kontroli przesądzają, że wysokość maszynowni pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE), tj. art. 3.04 pkt 1 części II, rozdziału 3 jak i art. 11.01., art. 11.03., art. 11.05, art. 11.08 części II rozdziału 11 załącznika II. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z poglądem strony o braku obowiązku i konieczności wchodzenia pod pokład przez członka załogi statku. Z pisma z dnia 19 grudnia 2012 r. Polskiego Rejestru Statków wynika, że pomieszczenia maszynowni wymagają doraźnych czynności konserwacyjnych.
Nadto, dokumentacja fotograficzna wykonana przez Inspektora Pracy potwierdza, że w maszynowni statku znajdują się mechanizmy, których obsługa wymaga wejścia do przedziału maszynowego. Zaś w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. Nr 50, poz. 427 ze zm.) na statkach o napędzie mechanicznym jeden z członków załogi powinien posiadać uprawnienia do obsługi mechanicznych urządzeń napędowych statku. Z tych względów podnoszony przez armatora argument, że nie zatrudnia on żadnych mechaników i wszelkie czynności związane z obsługą, konserwacją czy naprawą zlecane są specjalistycznym firmom zewnętrznym, nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie. Zarzucił naruszenie szeregu przepisów, tj.
- - art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej poprzez wadliwe jego zastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że statek przeznaczony jest do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji kruszyw,
- - art. 10 i 8 dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG w zw. z decyzją Komisji Europejskiej z dnia 2 lutego 2012 r. o uznaniu Polskiego Rejestru Statków jako instytucji klasyfikacyjnej w odniesieniu do statków żeglugi śródlądowej – poprzez pominięcie okoliczności, że tymczasowe świadectwo klasy stanowi podstawę do stwierdzenia, że statek spełnia wymagania dyrektywy 2006/87/WE,
- - art. 1.01. pkt 49, art. 3.04, art. 11.01, art. 11.03, art. 11.05 części I rozdziału 1 załącznika II do dyrektywy 2006/87/WE poprzez wadliwe ich zastosowanie do statku, którego wysokość wynosi 1,30 m i wobec uznania siłowni bezobsługowej za miejsce pracy,
- - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na rozbieżności znajdujące się w protokołach kontroli przeprowadzonych w dniach 20,21 listopada 2012 r. i następnie w dniach 13, 14 grudnia 2012 r.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.
W dniu 24 czerwca 2013 r. wpłynęły do Sądu dokumenty, o których uzupełnienie występował Sąd podczas posiedzenia w dniu 19 czerwca 2013 r., w tym orzeczenie Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o niedopuszczeniu statku kontrolno pomiarowego "[...] " do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 461/13, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji. Sąd wyjaśnił, że w przypadku statku nowo zbudowanego, przebudowanego lub wpisanego do rejestru po raz pierwszy uzyskanie dokumentu bezpieczeństwa statku, czy to w postaci wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej, uzależnione jest m.in. od posiadania orzeczenia Państwowej Inspekcji Pracy o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy. Ustawodawca wprowadził możliwość wydania orzeczenia o dopuszczalności do eksploatacji statku pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, na dwóch różnych podstawach, tj. art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej oraz art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy.
Sąd dodał, że postępowanie w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bhp wszczynane jest na wniosek armatora, a zatem granice tego postępowania wyznacza wnioskodawca. Istotne znaczenia dla zakresu tego postępowania, jak i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego, ma więc to, czy wniosek o wydanie orzeczenia służy uzyskaniu wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej. Analiza treści wniosku skarżącego, z dnia 5 grudnia 2012 r., doprowadziła Sąd do przekonania, że brak było podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania przez organy orzekające tego wniosku jako złożonego o wydanie orzeczenia w trybie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, a więc jako wymagającego oceny spełnienia przez statek wymagań technicznych pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy określonych dla statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.
Wniosek skarżącego, złożony w dniu 5 grudnia 2012 r., zawiera ogólną prośbę o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[...] " do eksploatacji. Brak jest w tym piśmie określenia, czy spowodowane jest to koniecznością uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej, czy też wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności przesądzających o tym, według jakiego reżimu prawnego (czy prawa krajowego, czy prawa europejskiego) wymogi bhp mają być ocenianie. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że wniosek skarżącego z dnia 5 grudnia 2012 r. nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie intencji strony, organ pierwszej instancji, nie wzywając do jego uzupełnienia, rozpoznał sprawę w kontekście spełnienia wymogów technicznych określonych przepisami dyrektywy Rady 82/714/EWG.
Tym samym Inspektor Pracy dokonał samodzielnego sprecyzowania przedmiotu sprawy, z pominięciem strony. Organ drugiej instancji nie dostrzegając tej nieprawidłowości, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił z jakich względów uznano za zasadne rozpoznanie sprawy w aspekcie wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy odpowiadających statkom objętym wspólnotowym świadectwem żeglugi, co tylko dodatkowo potwierdza, że granice rozpoznania sprawy zostały zakreślone według własnego uznania organu. Zdaniem Sądu, opisane uchybienia stanowią o naruszeniu przez organy obu instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych przez nich rozstrzygnięć, tj. art. 7, 8 i 9 K.p.a.
Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę na nieuprawnione zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 106 § 5 K.p.a., gdyż w ustawie o żegludze śródlądowej brak jest przepisu, z którego można byłoby wywieść, że inspektor pracy jest organem współdziałającym w załatwieniu sprawy. Analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, tak więc ma samodzielny byt prawny.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie zaskarżając ten wyrok w całości.
Wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2527/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA za zasadne uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 64 § 2 K.p.a., jak też zarzut naruszenia art. 135, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem Sąd pierwszej instancji nie dokonując weryfikacji stanowiska organów orzekających w sprawie, co do rodzaju i przeznaczenia spornego statku oraz konieczności uzyskania przez statek wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, uchylił się od przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Nie dokonano również oceny orzeczenia z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie dopuszczenia statku kontrolno-pomiarowego "[...] " do eksploatacji pod względem bhp, skoro mogło to ewentualnie wiązać się z możliwością wydania zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia, niż to podjęte w niniejsze sprawie, tylko zobowiązano organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji do wykonania takiej oceny.
Natomiast eliminując z obrotu prawnego zaskarżone orzeczenia Sąd pierwszej instancji uczynił to bez rozważenia wszystkich istotnych elementów przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim nie odniósł się do ustaleń dokonanych przez Inspektora Pracy w postępowaniu kontrolnym w zakresie przeznaczenia spornego statku. Skoro bowiem, zdaniem organów orzekających, wniosek armatora dotyczył statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych w stosunku do którego miał w efekcie zastosowanie przepis art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, to tym samym zbędne było uzyskiwanie stanowiska wnioskodawcy co do zakresu wniesionego żądania, gdyż wynika to z okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów prawa materialnego – czyniących samoistną podstawę do wydania określonego rozstrzygnięcia.
Zatem w tych okolicznościach sprawy koniecznym elementem stanowiska Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie takiego poglądu organów w konfrontacji z aktami sprawy. Tym samym okoliczność ta winna być w pierwszej kolejności oceniona i omówiona w motywach zaskarżonego wyroku. Jednakże kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, bowiem została całkowicie pominięta. Nie skonfrontowano również zaskarżonego orzeczenia ze znajdującym się w aktach sprawy innym orzeczeniem dotyczącym statku "[...] " wydanym przez Inspektora Pracy w dniu 22 listopada 2012 r. Wady te czynią w takiej sytuacji wydany wyrok wadliwym, podjętym z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 135, a także art. 141 § 4 P.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu drugiej instancji, nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., przez przyjęcie, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w sytuacji gdy orzeczenie to nie konkretyzowało w przedmiotowej sprawie normy materialnego prawa administracyjnego, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej zostały powołane w orzeczeniu Inspektora Pracy jako zasada bhp.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały niewłaściwej kwalifikacji statku "[...] ", jako: "jednostki kontrolno-inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych". Lektura art. 5 ust. 1 u.ż.ś. prowadzi bowiem do wniosku, że statki, o których mowa w punkcie "c" to jest przeznaczone do inspekcji, nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu żeglugowego lub szkolenia stanowią odrębną kategorię od statków przeznaczonych do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw, od których mowa w punkcie "f". Rozróżnienie to jest istotne z punktu widzenia rodzaju wydawanego świadectwa zdolności żeglugowej dla tych jednostek.
Zatem dokument, który określa przeznaczenie statku, w tym przypadku dokument rejestracyjny statku żeglugi śródlądowej wydany przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie, powinien precyzyjnie określać, do których z wymienionych w art. 5 ust. 1 u.ż.ś. celów statek będzie wykorzystywany - stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 4 u.ż.ś. Zdaniem Sądu, statek może być tak skonstruowany i wyposażony, że posiadał będzie potencjalną możliwość jego eksploatacji jako jednostki przeznaczonej zarówno do celu określonego w art. 5 ust. 1 lit c jak i w art. 5 ust. 1 lit f, jednakże o przeznaczeniu jednostki, w ramach jej możliwości konstrukcyjnych i wyposażenia decydował będzie armator na etapie rejestracji statku.
Sąd stwierdził, że analiza dokumentu rejestracyjnego prowadzi do wniosku, że określenie przeznaczenia statku jest nieprecyzyjne, bowiem kategoria statku opisana w punkcie 3 dokumentu nie występuje w art. 5 ust. 1 u.ż.ś. Przepis ten bowiem nie przewiduje jako samodzielnej kategorii statku: "jednostki kontrolno-inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych". W ocenie Sądu, gdyby statek miał być przeznaczony do pełnienia kilku funkcji, o których mowa w tym przepisie, to wówczas powinny one zostać wymienione odrębnie, a każda z nich powinna zostać oddzielona przecinkiem, ewentualnie spójnikiem "i" lub "oraz" np. "kontrolno-inspekcyjny oraz do utrzymania szlaków żeglugowych" Użyty w treści dokumentu zapis dotyczący przeznaczenia statku oznacza, zdaniem Sądu, iż jest to jednostka kontrolno-inspekcyjna, która będzie użytkowana w celu prowadzenia kontroli utrzymania szlaków wodnych. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że statek będzie wykonywał zadania inne, aniżeli kontrola i inspekcja.
Okoliczność, że jednostka została wyposażona w dźwig, zdaniem Sądu, nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że armator przeznaczył jednostkę do celów dalej idących. Wniosek ten na obecnym etapie sprawy, jest tym bardziej zasadny, że organy orzekające w sprawie dokonując dalej idącej kwalifikacji przeznaczenia jednostki nie wyjaśniły jakie dokumenty armator przedłożył Urzędowi Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie ubiegając się o rejestrację statku. Nie wiadomo jest zatem dlaczego w dokumencie rejestracyjnym statku żeglugi śródlądowej z dnia 26 listopada 2012 r. wydanym przez ten Urząd określono w sposób tak niejasny rodzaj i przeznaczenie statku. Zdaniem Sądu, zapis "do utrzymania szlaków żeglugowych" w określeniu: "Kontrolno-inspekcyjny do utrzymania szlaków żeglugowych" jest dopełnieniem kontrolno-inspekcyjnego przeznaczenia statku w tym sensie, że chodzi o kontrolę i inspekcję utrzymania szlaków żeglugowych a nie o kontrole i inspekcję w innym przedmiocie.
W sytuacji, gdy wniosek nie zawierał określenia, jakiego rodzaju świadectwa domaga się skarżący, organ winien był dokonać analizy zgromadzonych dokumentów i na tej podstawie wydać właściwe świadectwo. Powyższa konkluzja wskazuje na zasadność podnoszonego skargą zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu, wszystkie te dokumenty interpretowane łącznie przesądzają o tym, iż przeznaczeniem jednostki jest wykonywanie inspekcji i kontroli, które mają na celu badanie parametrów szlaków żeglugowych w celu utrzymania ich właściwego stanu, a nie jak błędnie przyjęły organy obu instancji wykonywanie czynności kontrolno-inspekcyjnych oraz utrzymanie szlaków żeglugowych. Wbrew wywodom Okręgowego Inspektora Pracy zapisy zawarte w "Opisie technicznym" nie przesądzają o wykorzystaniu statku w taki sposób jak zostało to przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Przeznaczenie jednostki jako wyłącznie kontrolno-inspekcyjnej zostało również potwierdzone w piśmie Polskiego Rejestru Statków z dnia 19 grudnia 2012 r., w którym wprost wskazano, że statek nie jest przeznaczony do wykonywania prac technicznych, a jedynie do objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz wykonywania pomiarów sondażowych i zbierania informacji o pomiarach.
Według Sądu, konsekwencją błędnej kwalifikacji jednostki było badanie, czy jednostka spełnia wymogi stawiane dyrektywą 2006/87/WE, dla statków przeznaczonych do utrzymania szlaków żeglugowych, a następnie odmowa dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.ż.ś.
Reasumując Sąd wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu inspekcji pracy będzie dokonanie ustaleń z uwzględnieniem powyższych zapatrywań Sądu i wydanie odpowiedniego do tych ustaleń rozstrzygnięcia merytorycznego oraz rozważenie, czy istnieje jeszcze przedmiot postępowania, skoro, jak wskazał sam organ na etapie postępowania kasacyjnego, wydano już postanowienie dopuszczające statek "[...] " do eksploatacji zgodne z wnioskiem armatora.
Skargę kasacyjną złożył Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.) polegające na przyjęciu, że statek żeglugi śródlądowej "[...] " jest jednostką kontrolno - inspekcyjną, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że statek jest jednostką kontrolno - inspekcyjną do utrzymania szlaków żeglugowych, a w związku z tym organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przyjęły, że statek powinien spełniać wymagania techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej (Dz. U. Nr 94, poz. 604);
- 2. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie wyjaśniły, jakie dokumenty armator przedłożył Urzędowi Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie ubiegając się o rejestrację statku "[...] " oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż Sąd nie wskazał, jakich konkretnie dowodów organy pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły, ani też w jakim zakresie nie rozpatrzyły materiału dowodowego, podczas gdy organy prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych dotyczących przeznaczenia statku "[...] " jako jednostki kontrolno - inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych na podstawie dokumentu rejestracyjnego wydanego dla statku "[...] " przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie w dniu 26.11.2012 r.;
- 3. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 77 § 1, art. 7, art. 8 K.p.a. przez przyjęcie, że statek "[...] " jest jednostką kontrolno - inspekcyjną wbrew literalnej treści dokumentu rejestracyjnego, wydanego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie dla statku "[...] ", w którym rodzaj i przeznaczenie statku określono jako kontrolno - inspekcyjny do utrzymania szlaków żeglugowych oraz przyjęcie, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inne przeznaczenie statku, niż wynikające z dokumentu rejestracyjnego potwierdzają tymczasowe świadectwo klasy statku, wyjaśnienia armatora, jak również pisma Polskiego Rejestru Statków, podczas gdy z kompletnego i wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego sprawy wynika, że statek "[...] " jest jednostką kontrolno - inspekcyjną do utrzymania szlaków żeglugowych, zgodnie z wydanym dla statku dokumentem rejestracyjnym;
- 4. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że z dokumentacji projektowej statku "[...] " nie wynika, aby podejmowane przez statek prace miały inny cel, aniżeli kontrola i inspekcja, w szczególności zaś, aby celem tych prac było utrzymanie szlaków żeglugowych, podczas gdy w dokumentacji projektowej wskazano, że statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym, a także będzie wykorzystywany dla celów pracy operacyjnej;
- 5. przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że statek "[...] " jest statkiem kontrolno - inspekcyjnym i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), podczas gdy z akt sprawy wynika, że statek "[...] " uprawia żeglugę na podstawie uzyskanego świadectwa zdolności żeglugowej nr [...], wydanego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie w dniu 25.03.2013 r., co czyni zawartą w wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania całkowicie niezrozumiałymi dla organu oraz przez uchylenie orzeczeń organów pierwszej i drugiej instancji, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo wydały orzeczenia o niedopuszczeniu statku kontrolno - inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych "[...] " do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy jako niespełniającego wymagań technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej (Dz. U. Nr 94, poz. 604).
Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.
Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, gdy podnoszą brak podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia.
Analizę rozpocząć trzeba od uwagi, że Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2527/13. Od razu warto odnotować, że nie wchodzi w grę przepis art. 153 P.p.s.a. przywołany w podstawach kasacji, ale art. 190 P.p.s.a. Dodać jeszcze można, że sformułowanie błędnych merytorycznie wskazań nie stanowi uchybienia wobec art. 153 P.p.s.a., ale świadczy o błędnej ocenie prawnej, którą kwestionować można z powołaniem się na określone przepisy prawa materialnego lub procesowego, których błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie skutkują błędna oceną prawną i błędnymi wskazaniami co do dalszego postępowania.
Kwestionując zasadność uchylenia poprzednio przez WSA w Szczecinie postanowień Inspekcji Pracy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Tej kontroli Sąd pierwszej instancji miał zaś dokonać weryfikując stanowisko organów w sprawie co do: 1) rodzaju i przeznaczenia spornego statku, 2) konieczności uzyskania przez statek wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Ta ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wydaje się oczywista w świetle granic rozpoznania zakreślonych sądowi administracyjnemu przepisem art. 134 § 1 K.p.a. Ustalenie przedmiotu postępowania sądowego nie może abstrahować od wydanego już zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji orzeka w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Takie zakreślenie granic pozwala na skupienie się na ocenie, czy postanowienie wydane w sprawie wspólnotowego świadectwa żeglugi jest zgodne z prawem. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem nie było wydanie, na podstawie art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1458 ze zm.), orzeczenia Państwowej Inspekcji Pracy o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy. Poza zakresem sprawy sądowej pozostaje zatem kwestia uzyskania przez armatora tego orzeczenia jako warunkującego uzyskanie świadectwa zdolności żeglugowej.
Przyjęcie, że nie ma podstaw do wydania, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, orzeczenia o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, warunkującego uzyskanie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, odrywając się od przyczyn takiej oceny, determinuje wydanie postanowienia odmawiającego dopuszczenia do eksploatacji. Postanowienie takie kończy postępowanie prowadzone na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej. Z uwagi na odmienną podstawę materialnoprawną, postępowanie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, jest postępowaniem w innej sprawie administracyjnej. W obu sprawach chodzi o konkretyzację, poprzez wydanie orzeczenia, różnych uprawnień strony stosunku administracyjnego, którą jest armator wnioskujący o wydanie orzeczenia (por. Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 11).
W świetle art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 i art. 138 K.p.a., nie ma procesowych możliwości kontynuowania postępowania zakończonego decyzją załatwiającą sprawę, w celu wydania, w tym samym postępowaniu, rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej. Nie ma także materialnych i procesowych podstaw do eliminowania przez sąd administracyjny zgodnego z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, ze wskazaniem przeprowadzenia w ramach tego samego postępowania administracyjnego, postępowania opartego na innej podstawie prawnej.
Zauważyć jeszcze można, że niezależnie od intencji Sądu pierwszej instancji, uchylenie zaskarżonych orzeczeń Inspekcji Pracy i ocena, według której, przeznaczenie statku determinuje przeprowadzenie postępowania w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej, prowadziło do sytuacji procesowej, w której organ, bez naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., nie miał możliwości wydania kolejnego orzeczenia w tym samym przedmiocie, w którym prowadzone było postępowanie zakończone orzeczeniem Inspektora Pracy z dnia 20 marca 2013 r.
Jeśli zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie było podstaw do uzyskania przez armatora pozytywnego orzeczenia opartego na art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, to w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., nie powinien uchylić zaskarżonych orzeczeń Państwowego Inspektora Pracy.
W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez przyjęcie i wskazanie w zaskarżonym wyroku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej.
Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, a więc zrealizował dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Trafność tych wskazań nie może być natomiast kwestionowana poprzez zrzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Już powyższa ocena zaskarżonego wyroku, dostrzegająca sprzeczność między stanowiskiem Sądu o braku podstaw do wydania orzeczenia dopuszczeniu statku do eksploatacji stanowiącego warunek wydania wspólnotowego świadectwa żeglugi, a zastosowaniem środka prawnego uchylającego odmowę wydania takiego orzeczenia, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z podstaw kasacji wynika potrzeba odniesienia się do pozostałych zagadnień procesowych oraz materialnoprawnych. Jest to tym bardziej wskazane, że w myśl art. 188 P.p.s.a., jeśli istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, możliwe jest wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego.
W związku z tym, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postępowania było orzeczenie przewidziane w procedurze uzyskiwania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, jako istotne zagadnienie materialne można zbadać, czy statek "[...] " spełnia warunki dla wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej.
Raz jeszcze zaakcentować należy, że kwestia ewentualnego spełnienia wymogów dla uzyskania orzeczenia, o którym mowa w art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, może być przedmiotem innego postępowania administracyjnego. Jak wynika z niekwestionowanych przez obie strony postępowania sądowego ustaleń, postępowania takie toczyły się dwukrotnie. Orzeczeniem z dnia 20 marca 2013 r., Inspektor Pracy dopuścił statek "[...] " do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, jako statek kontrolno-inspekcyjny, nieobjęty wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.
Zbadanie w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. spełniania przez statek "[...] " wymogów wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej było uprawnione w świetle treści wniosku oraz w świetle rodzaju statku i jego przeznaczenia. Na istotne znaczenie ustaleń, w tym zakresie, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 r. O możliwości prowadzenia wobec statku "[...] " procedury wspólnotowej świadczy treść wniosku w powiązaniu z ustaleniem przeznaczenia statku wskazanym w Dokumencie Rejestracyjnym Statku Żeglugi Śródlądowej statku "[...] " nr A0005686, z dnia 26 listopada 2012 r. Wśród alternatywnych sposobów wykorzystania statku wymieniono utrzymanie szlaków żeglugowych. Pojęcie utrzymania szlaków żeglugowych nie może być rozumiane inaczej, niż wynika to z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej. W rezultacie organy trafnie prowadziły postępowanie w przedmiocie świadectwa wspólnotowego.
Stanowisko armatora polegało zaś w tamtym okresie nie tyle na kwestionowaniu wymogu zgodności statku z przepisami dyrektywy 2006/87/WE, ile na tezie o spełnianiu przez statek "[...] " tych wymogów. Świadczy o tym stanowisko RZGW w Szczecinie zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r., stanowiącym zastrzeżenia do Protokołu Kontroli sporządzonego po kontroli przeprowadzonej w dniach 13 i 14 grudnia 2012 r. na statkach: "[...]", "[...]" i "[...] ". Takie stanowisko armatora zostało wyartykułowane także w zażaleniu na orzeczenie pierwszej instancji. Podobne zarzuty zostały podniesione w skardze. Dopiero w skardze skargi armator zarzucił nadto złe sklasyfikowanie statku jako przeznaczonego do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji kruszyw (art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit f ustawy), podczas gdy jest statkiem kontrolno-inspekcyjnym, co miało potwierdzać świadectwo klasy Polskiego Rejestru Statków.
Wskazać należy, że skarga jest pismem składanym po zakończeniu postępowania administracyjnego i nie może być traktowana jako stanowisko strony kształtujące przedmiot przeprowadzonego już postępowania administracyjnego. Powtórzyć zatem można, że zarówno wola wnioskodawcy, jak i rodzaj oraz przeznaczenie statku uprawniały organy Państwowej Inspekcji Pracy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej. Konieczne jest przy tym spostrzeżenie, że rodzaj i przeznaczenie statku określa wpis do rejestru (ksiąg rejestrowych) statku prowadzonego, w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o żegludze śródlądowej przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej właściwego dla portu macierzystego statku (zastrzeżenie z ust. 2 nie wchodzi w grę). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz niniejszym postępowaniu sądowym rodzaj i przeznaczenie statku wynikają zatem z przewidzianych ustawą zapisów urzędowej procedury rejestracyjnej.
Trafny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy nie wyjaśniły, w oparciu o jakie dokumenty dokonano rejestracji statku "[...] " oraz nie rozpatrzyły materiału dowodowego w tym zakresie. Ustalenia organów w odniesieniu do rejestracji statku były prawidłowe. Błędna była ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, według której, statek "[...] " był w chwili złożenia wniosku oraz w dacie wydania orzeczeń zaskarżonych w niniejszej sprawie, jednostką wyłącznie kontrolno-inspekcyjną. Prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, że był w tym czasie jednostką kontrolno-inspekcyjną do utrzymania szlaków żeglugowych. Zasadny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a.
W konsekwencji na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o żegludze śródlądowej. Przepis ten nie ma zastosowania do statku przeznaczonego m.in. do utrzymania szlaków żeglugowych (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, armator nie podważył ustaleń organów Państwowej Inspekcji Pracy, według których, statek "[...] " nie spełnia wymogów określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej (Dz. U. Nr 94, poz. 604 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1607) w związku z przepisami części II rozdziału 11 załącznika II do dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (Dz. Urz. UE L 2006/389.1). Orzekając w ramach art. 188 P.p.s.a. należy zauważyć, że istotne i warunkujące zastosowanie szeregu przepisów Dyrektywy 2006/87/WE, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Okręgowego Inspektora Pracy, ustalenie o konieczności wykonywania w maszynowni statku czynności, nie zostało skutecznie zakwestionowane.
Ocena dowodów dokonana w tym zakresie przez organy Inspekcji Pracy, oparta o ustalenia własne oraz dokument w postaci pisma Szefa Służby Technicznej PRS S.A. z dnia 19 grudnia 2012 r., nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.
Skoro zaś statek "[...] " jako statek kontrolno-inspekcyjny do utrzymania szlaków żeglugowych nie spełniał wymogów bhp przewidzianych dla takiego jego przeznaczenia, które w części wyczerpuje okoliczność wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej (utrzymanie szlaków żeglugowych), to odmowa dopuszczenia tego statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy była zasadna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.