Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 475/13, oddalił skargę Z. Z. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. Z. Z. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie o wydanie zaświadczenia "o braku miejsc pracy dla osób z moim wykształceniem". Podał, że zaświadczenie niezbędne jest mu do przedstawienia ubezpieczycielowi, z którym wiąże go umowa ubezpieczenia od utraty pracy.
Starosta Dzierżoniowski w wyniku rozpoznania powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Dzierżoniowski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia. Na powyższe postanowienie kolejny raz zażalenie wniósł skarżący. Wojewoda Dolnośląski po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Na powyższe ostateczne, w administracyjnym toku instancji, postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 228/13, Sąd ten skargę oddalił.
Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Dzierżoniowski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia.
W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i dokonane w jego trakcie ustalenia. Organ przywołał przepisy art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. regulujące kwestię wydawania przez organy administracji publicznej zaświadczeń. Wskazał jednocześnie, iż tylko ustalenie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, daje organowi możliwość rozpatrywania wniosku w zakresie zgłoszonego żądania o urzędowe potwierdzenie określonych faktów zgodnie z przepisem art. 218 § 2 k.p.a. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może prowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponownie organ opisał podjęte próby ustalenia, na poszczególnych etapach prowadzonego postępowania administracyjnego, interesu prawnego wnioskodawcy.
Dalej organ wskazał, iż pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. wezwał skarżącego do dostarczenia stosownych dokumentów, np. umowy ubezpieczenia od utraty pracy, bądź innych dowodów tak, by organ mógł obiektywnie stwierdzić istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, z których wywodził żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia.
Jak dalej stwierdził organ w dniu 9 stycznia 2013 r. wpłynęło do Urzędu pismo, w którym strona poinformowała, że przesyła kopie umowy ubezpieczenia. Do pisma tego załączono dokument sporządzony w języku obcym. W związku z powyższym pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. zwrócono się do wnioskodawcy o dostarczenie dokumentu, z którego wywodzi swoje żądanie wydania zaświadczenia, sporządzonego w języku polskim lub przetłumaczonego przez tłumacza przysięgłego. W dniu 17 stycznia 2013 r. wpłynęło pismo strony, w którym podnosi cyt.: "(...) To PUP żądał przedstawienia dowodu i taki dowód został mu zgodnie z prawem europejskim przedstawiony. Jeżeli urząd ma jakieś wątpliwości niech powoła biegłego od j. angielskiego, który rozwieje te wątpliwości zaspokoi ciekawość PUP. (...)". Jednocześnie Z. Z. wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność zawarcia umowy od ryzyka utraty pracy.
Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym na wniosek PUP dokonano przetłumaczenia dokumentu sporządzonego w języku obcym dostarczonego przez skarżącego w dniu 9 stycznia 2013 r. Organ stwierdził, że z przetłumaczonego dokumentu nie wynika, iż jest to umowa ubezpieczenia od utraty pracy.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż wykonując zalecenia Wojewody Dolnośląskiego zawarte w postanowieniu kasacyjnym z dnia [...] marca 2013 r., pismem z dnia 27 marca 2013 r. zwrócono się do strony o stawienie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dzierżoniowie w celu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 3 kwietnia 2013 r. skarżący zgłosił się do Urzędu i do protokołu oświadczył m. in., iż został zapoznany z przetłumaczonym na wniosek organu dokumentem dostarczonym do Urzędu w dniu 9 stycznia 2013 r. informując, iż dokument ten to podziękowanie banku za zawarcie umowy.
Jednocześnie oświadczył, iż w tym samym dniu dostarczył także umowę ubezpieczenia od utraty pracy. Podtrzymał swoje żądanie przesłuchania świadka, który był obecny przy podpisywaniu umowy, nie wskazując jednak danych osobowych świadka.
Następnie pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. w związku z faktem, iż w dniu 9 stycznia 2013 r. do Urzędu wpłynęło pismo wraz z jednym załącznikiem, skarżący został wezwany do dostarczenia stosownych dokumentów, z których wywodzi swoje żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia oraz do podania danych świadka poprzez wskazanie imienia oraz nazwiska wraz z adresem zamieszkania i adresem do korespondencji. W dniu 17 kwietnia 2013 r. wpłynęło pismo, do którego skarżący nie załączył żadnych dokumentów, z których wywodzi swoje żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia oraz odmówił podania danych osobowych świadka.
W tej sytuacji organ, powołując się na przepis art. 219 k.p.a., stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktu braku ofert pracy w tutejszym Urzędzie dla osób z jego wykształceniem.
Skarżący złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody Dolnośląskiego. Wniósł o nakazanie wydania zaświadczenia zgodnie z jego żądaniem i wyeliminowanie z obiegu prawnego kwestionowanego postanowienia jako niezgodnego z prawem i stanem faktycznym. Skarżący zarzucił pracownikowi organu kłamstwo, fałszowanie dokumentów i świadome łamanie przepisów k.p.a. Jednocześnie zaprzeczył jakoby odmówił podania danych świadka, przytaczając swoje dotychczasowe oświadczenia oraz stwierdzając, iż najpierw musi zapytać o zgodę świadka o podanie jego danych pracownikowi PUP. Zarzucił także organowi kłamstwo, iż nie podał interesu prawnego. Jak twierdzi, oprócz żądania ubezpieczyciela, takim interesem prawnym jest chęć przedstawienia cyt.: "jako dowodu w doniesieniu do prokuratury, napisania skargi konstytucyjnej, sądu". Według skarżącego "k.p.a. ani w art. 217, ani 218 nie wymagają tego, że interes prawny trzeba udowodnić i to w takich formach, jakie żąda ode mnie urząd".
Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. [...] Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego motywach organ przywołał treść art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Według organu odwoławczego sposób, w jaki ustawodawca ukształtował regulację prawną określającą procedurę wydawania zaświadczeń, obliguje organ administracji publicznej - w przypadku złożenia przez osobę uprawnioną żądania wydania zaświadczenia - do ustalenia w pierwszej kolejności, czy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów lub stanu prawnego, potwierdzenia których osoba ta się domaga. Jeśli bowiem przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, organ ma obowiązek jego wystawienia - bez potrzeby wnikania w prawny interes wnioskującego.
W przypadku jednak, gdy nie zachodzi przesłanka z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., priorytetowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy wnioskujący posiada w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści interes prawny.
Organ podniósł, że w związku z tym po stronie wnioskodawcy leżał obowiązek wykazania interesu prawnego, żądania zaświadczenia o wskazanej przez niego treści. Skoro sam zainteresowany w powyższym wniosku takiego żądania nie wykazał, co mogło wynikać z różnych względów, łącznie z zapomnieniem wskazania go, to rolą organu I instancji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy.
Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Urząd Pracy w Dzierżoniowie już w piśmie z dnia 4 stycznia 2013 r. nr [...] zwrócił się do wnioskodawcy o dostarczenie stosownych dokumentów, z których wywodzi on żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia, np. umowy ubezpieczenia od utraty pracy bądź innych dowodów, w oparciu o które organ będzie mógł stwierdzić istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy.
Organ wskazał, że w odpowiedzi na powyższe skarżący za pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. przedstawił dokument sporządzony w języku obcym, który, jak twierdzi, był kopią umowy ubezpieczenia z Barclays Insurance Dublin podpisaną za pośrednictwem oddziału Banku Barclays w Worksop (Anglia). Ponadto organ pismem z dnia 14 stycznia 2013 r., powołując się na ustawę o języku polskim, wezwał stronę do dostarczenia tłumaczenia na język polski, sporządzonego przez tłumacza przysięgłego, dokumentu złożonego w języku obcym. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. wskazał, iż dostarczenie tłumaczenia tego dokumentu jest z jego strony niemożliwe z powodów formalnych i materialnych. W razie dalszych wątpliwości organu, wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność zawarcia umowy od ryzyka utraty pracy. W tej sytuacji organ zatrudnienia mając na względzie postawę wnioskodawcy oraz dążąc do wyjaśnienia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, zlecił przetłumaczenie przedłożonego dokumentu tłumaczowi przysięgłemu języka angielskiego - Renacie Mazurek.
Według organu treść tego dokumentu nie wskazuje, iż jest to umowa ubezpieczenia. Zdaniem organu jest to pismo skierowane do skarżącego datowane na 27 października 2010 r., w którym w początkowej treści wskazano cyt.: "Dziękujemy za skorzystanie z możliwości ubiegania się o Ubezpieczenie Dochodu Barclays w firmie Barclays Insurance Dublin [Ubezpieczenia Barclays Dublin]. Mamy nadzieję, iż ten sposób organizacji Pańskiego Polecenia Zapłaty okaże się dla Pana wygodny. Po zaakceptowaniu danych Pana Polecenia Zapłaty, chcielibyśmy prosić Pana o potwierdzenie, czy są one prawidłowe. Prosimy o sprawdzenie, czy poniższa lista, w tym harmonogram spłat, jest prawidłowa".
W ocenie Wojewody Dolnośląskiego z dokumentu tego nie wynika, aby skarżący miał obowiązek przedkładania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartych w zażaleniu, do przedmiotowego pisma nie była dołączona umowa ubezpieczenia. Strona przesłała tylko powyższe pismo sporządzone w języku angielskim.
Odnosząc się zaś do kwestii powołania świadka, który miałby zeznać na okoliczność podpisania przez w/wymienionego umowy ubezpieczenia, organ stwierdził, iż to strona w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. złożyła do organu wniosek o przesłuchanie wskazanego przez niego świadka. Natomiast organ I instancji podejmując dalsze czynności procesowe, chciał dopuścić ten dowód w sprawie. Jednakże to rolą strony było podanie danych osobowych świadka w tym imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, tak aby można było przeprowadzić ten dowód. Tymczasem do protokołu z dnia 3 kwietnia 2013 r. skarżący zeznał, iż podtrzymuje swoje żądanie przesłuchania świadka, ale jednocześnie oświadczył, iż w chwili obecnej nie może podać danych osoby, która mogłaby być świadkiem w sprawie, ponieważ zależy to od wyrażenia przez tą osobę zgody na podanie jej danych osobowych do wiadomości organu. Przy czym może to trochę potrwać, gdyż osoba ta może przebywać za granicą.
W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, skarżący nie wykazał, ani przepisu prawa materialnego, który wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów lub stanu prawnego, ani też nie wykazał interesu prawnego do żądania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. Natomiast podjęte przez Starostę Dzierżoniowskiego czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, jaki jest faktycznie interes prawny do żądania przez skarżącego zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., wobec postawy samego wnioskodawcy, nie wyjaśniły tych powodów. Zdaniem organu odwoławczego po stronie wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego stanowiącego podstawę do ubiegania się o wydanie zaświadczenia, natomiast na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek zbadania tego interesu prawnego. Stwierdzenie wnioskodawcy, iż zaświadczenie to jest mu niezbędne do przedstawienia ubezpieczycielowi, z którym wiąże go umowa ubezpieczenia od utraty pracy, nie jest wystarczające do uznania, iż wykazał interes prawny.
Także późniejsza korespondencja skarżącego oraz składane wyjaśnienia i dokumenty, nie wykazały tego interesu prawnego. Według organu odwoławczego zachowanie wnioskodawcy wskazuje na brak dobrej woli po jego stronie do wykazania jego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów.
Powyższe postanowienie Wojewody Dolnośląskiego stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności skarżący podniósł zarzut braku uzasadnienia faktycznego i prawnego, zaniechania działań zmierzających do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego oraz niedochowania terminów w załatwianiu spraw. Zarzucił także organom obu instancji fałszowanie dokumentów, która to czynność miała być związana z przetłumaczonym dokumentem z języka angielskiego na język polski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z przepisy zawarte w art. 217 – art. 220 k.p.a. przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach: po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 par. 2 pkt 2 k.p.a. (interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w jego uzyskaniu), organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).
Sąd I instancji wyjaśnił, że z powyższego wynika, iż zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym.
Ponadto Sąd I instancji podał, że postępowanie w tym zakresie ma charakter uproszczony i odformalizowany. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen, jak ma to miejsce w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z tych względów zaświadczenie nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Przy czym przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu.
Sąd I instancji wskazał, że z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie:
- 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;
- 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia;
- 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Przy czym interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie został jej przyznany przez przepis prawa, jak to ma miejsce w stosunku do osób, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., lecz podlega badaniu przez organ administracji. Natomiast powołanie się na interes prawny wymaga każdorazowo wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony związanymi z przedmiotem postępowania, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego.
WSA we Wrocławiu wskazał również, że w sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności organ administracji jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP, zeszyt 10, 2004 r., s. 63). Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści.
W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się więc do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Z treści przedmiotowego wniosku wynika, że dotyczył on wydania zaświadczenia o braku miejsc pracy dla osób z wykształceniem, jakie posiada wnioskodawca.
Zdaniem Sądu I instancji oba organy orzekające podjęły właściwe czynności w celu należytego wyjaśnienia kwestii interesu prawnego skarżącego, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy tylko ustalenie interesu prawnego po stronie skarżącego dawało możliwość rozpatrywania wniosku w zakresie zgłoszonego w nim żądania. WSA we Wrocławiu stwierdził, że zasadnie również organy uznały, że to po stronie skarżącego leżał obowiązek wykazania interesu prawnego w żądaniu zaświadczenia o określonej treści, a skoro sam zainteresowany w złożonym wniosku takiego żądania nie wykazał, to zadaniem organu administracyjnego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy.
Natomiast, zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, postępowanie wyjaśniające zostało przez organ I instancji przeprowadzone starannie i rzetelnie. Organ ten - zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a - zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do prawidłowego rozpoznania sprawy, wyprowadzając z niego logiczne i merytorycznie uzasadnione wnioski, zaś swoje stanowisko w tym zakresie wraz z uzasadniającą je argumentacją zawarł w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu postanowienia, spełniającym wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący był wzywany przez właściwy organ do przedstawienia w zakreślonym 7 dniowym terminie stosownych dokumentów, umów cywilnoprawnych (dowodów), z których wywodził żądanie przedmiotowego zaświadczenia, aby można było obiektywnie stwierdzić istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Wprawdzie na powyższe wezwania skarżący reagował pismami ale podawał w nich ogólnikowo powody, dla których jest mu potrzebne wnioskowane zaświadczenie.
W ocenie Sądu I instancji skarżący nie uczynił zadość wezwaniu organu do wykazania interesu prawnego, przedstawił tylko dokument sporządzony w języku obcym. Mimo wezwania, skarżący odmówił przedstawienia fachowego tłumaczenia tego dokumentu. To organ zatrudnienia dokonał tłumaczenia zaoferowanego przez stronę dokumentu, który, jak się okazało, nie miał związku z treścią żądania.
WSA we Wrocławiu wyjaśnił, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi zawsze pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi. Sąd I instancji wskazał, że w analizowanej sprawie strona powoływała na stosowną korzyść wynikającą z tytułu umowy ubezpieczenia od utraty pracy, zawartej z angielskim ubezpieczycielem. Na poparcie tego faktu skarżący nie zaoferował stosownego dowodu (dokumentu).
Wobec tego mają rację organy obu instancji, kiedy wywodzą, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w uzyskaniu potwierdzenia faktu braku ofert pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dzierżoniowie dla osób z jego wykształceniem, a w konsekwencji postępowanie o wydanie zaświadczenia zakończyło się odmową jego wydania.
Sąd I instancji podniósł również, że argumentacja skarżącego, koncentrująca się na polemice z przyczyną, z powodu której organ odmówił wydania zaświadczenia, sprowadza się do twierdzenia, że służy mu interes prawny, którego nie musi udowodnić, lecz wystarczy "zaręczyć, wyjawić, twierdzić". WSA we Wrocławiu wyjaśnił w tym miejscu, że wprawdzie rozwiązania prawne przyjęte w k.p.a., w tym także i w postępowaniu administracyjnym uproszczonym, nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, bowiem strona jest jedynie uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia stosownych dowodów. Nie oznacza to jednak możliwości przerzucania w całości ciężaru dowodzenia na organ administracyjny, a w każdym razie nie ma on nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności, z których strona wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. W takim przypadku inicjatywa w zakresie wykazywania stosownych okoliczności – w tym przypadku interesu prawnego – spoczywa również na stronie postępowania. W tym zakresie skarżący nie zadość uczynił powyższemu obowiązkowi.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych.
WSA we Wrocławiu uznał również, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia art.10 k.p.a., albowiem w prowadzonym postępowaniu umożliwiono skarżącemu zapoznanie się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Znalazło to odzwierciedlenie w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy protokole z dnia 3 kwietnia 2013 r., z którego treścią skarżący został zapoznany, co potwierdził stosownym podpisem. Nadto w prowadzonym postępowaniu uwzględniono wniosek skarżącego o przesłuchanie świadka, oczekując jedynie wskazania przez stronę stosownych danych, umożliwiających przeprowadzenie tego dowodu osobowego, z którego skarżący wycofał się na dalszym etapie postępowania.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, pod adresem organu I instancji nie może też być skutecznie wyartykułowany zarzut prowadzenia postępowania z uchybieniem terminu określonego w k.p.a., albowiem organ ten podjął wszelkie próby wyjaśnienia okoliczności sprawy, zaś bierna w gruncie rzeczy postawa skarżącego spowodowała, że uproszczone postępowanie wyjaśniające przedłużyło się w czasie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Z. Z. reprezentowany przez adwokata.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a także błędną wykładnię tegoż przepisu polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca jest zobowiązany udowodnić istnienie interesu prawnego, podczas gdy wystarczającym dla spełnienia normy tegoż przepisu jest uprawdopodobnienie istnienia interesu prawnego;
- 2) art. 218 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ, do którego skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia, był obowiązany je wydać na podstawie danych, które znajdują się w jego posiadaniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a ponadto o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nie opłaconych ani w całości, ani też w części, w postępowaniu w I i II instancji według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się wprost postępowania dowodowego, gdyż nie jest to postępowanie administracyjne, lecz postępowanie o charakterze administracyjnym. Z tych też względów zadaniem organu jest jedynie wyjaśnienie dla jakich celów wnioskodawca potrzebuje uzyskać zaświadczenie. Tym samym błędnym jest wnioskowanie, jakoby wnioskodawca był zobowiązany udowodnić istnienie interesu prawnego. Wystarczającym bowiem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest uprawdopodobnienie istnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. W tym zakresie skarżący podjął zaś stosowne działania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl natomiast art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 – a mianowicie, ubiegania się o zaświadczenie ze względu na interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego - organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a przed wydaniem tego zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
Wyjaśnić należy, że uregulowane w dziale VII k.p.a. postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony w związku z założoną przez ustawodawcę szybkością działania organu administracji i ograniczonym formalizmie przy dokonywaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie to może zakończyć się poprzez: 1) wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) odmowę wydania zaświadczenia np. z powodu braku podstaw do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia (art. 217 § 2 k.p.a.), 3) odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z uwagi na brak możliwości potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie (por. R. Orzechowski [w:] J. Borkowski, J. Jędrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 1989, s. 369).
Nie budzi wątpliwości fakt, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawa dający podstawę tych starań. Jak wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 22 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 142/96, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. Dodać przy tym wypada, że interes prawny powinien być skonkretyzowany, a nie ewentualny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a zatem ustalenie interesu prawnego po stronie skarżącego dawało możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Wniosek ten dotyczył bowiem wydania zaświadczenia o braku miejsc pracy dla osób z wykształceniem takim, jakie posiada skarżący, a przyczyną dla której skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia było zawarcie przez niego umowy ubezpieczenia z firmą Barclays Insurance Dublin.
Jak trafnie wskazał WSA we Wrocławiu, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło występowania po stronie skarżącego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych we wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. faktów. Skarżący, mimo kilkukrotnych wezwań organu, nie przedstawił w toku postępowania wyjaśniającego dokumentu w postaci umowy ubezpieczenia, na którą powołał się w piśmie z dnia 9 stycznia 2013 r. W tej sytuacji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w uzyskaniu potwierdzenia faktu braku miejsc pracy dla osób z jego wykształceniem. W przypadku przewidzianym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., to strona musi bowiem wykazać swój interes prawny, a organ bada to w postępowaniu wyjaśniającym (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 22 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 142/96, Lex nr 27384). Dla wykazania interesu prawnego nie jest wystarczające, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, ogólnikowe powołanie się na umowę ubezpieczenia od utraty pracy. W niniejszej sprawie to wnioskodawca ubiegający się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia winien był wykazać swój interes prawny i okazać organowi konkretną umowę ubezpieczenia.
Wobec powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wyjaśnić ponadto należy, że o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 P.p.s.a.).