Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 594/14, po rozpoznaniu skargi B. B. zobowiązał Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] do rozpatrzenia wniosku B. B. z dnia 7 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
B. B. wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, wystąpił o udostępnienie mu wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 oraz przesłanie tych informacji w formie skanów.
Następnie B. B. w dniu 28 lipca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. W skardze wniósł o zobowiązanie Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] do wykonania wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."), wskazując, że do dnia wniesienia skargi powyższy wniosek nie został rozpoznany.
Odpowiedź na skargę złożył Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...], wnosząc o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga B. B. zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. O prawie do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie u.d.i.p. zawarty został w art. 6 tej ustawy.
Z kolei w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał konkretne uprawnienia składające się na prawo do informacji publicznej, którymi są: 1) uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wgląd do dokumentów urzędowych, 3) dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do bezczynności polegającej na nieudzieleniu skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p przewiduje prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Powołany przepis stanowi bowiem, że zobowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
Zdaniem WSA w Warszawie rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielanie pomocy prawnej, współdziałanie w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, tj. funkcjonariusz publiczny (art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej.
Żądane przez skarżącego informacje stanowią zatem dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 a) u.d.i.p. Stąd jeżeli organ był w posiadaniu takiej informacji, to miał obowiązek udzielić jej w formie czynności materialno-technicznej, albo – gdyby wystąpiły przesłanki odmowy jej udostępnienia – wydać stosowną decyzję administracyjną (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Tego organ jednak nie uczynił.
WSA w Warszawie dodał, iż nie podziela także poglądu organu, że z uwagi na brak adresu wnioskodawcy i niemożność wezwania go do uzupełnienia braków formalnych wniosku, należało ten wniosek pozostawić bez rozpoznania. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest odformalizowanie i uproszczenie postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznych. Ustawodawca nie zawarł w tej ustawie jakichkolwiek wymogów formalnych dotyczących wniosku. Dlatego też wniosek może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem żądania wnioskodawcy. Za pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy uznać również wniosek przesłany pocztą elektroniczną. Jak wynika ze złożonej odpowiedzi na skargę zwrotny adres mailowy wnioskodawcy był znany i nic nie stało na przeszkodzie, aby ten adres wykorzystać.
W związku z powyższym, skoro żądana we wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, to nie udzielając tej informacji ani nie wydając w tym przedmiocie decyzji odmownej, organ dopuścił się bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...]. Wyrok zaskarżył w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo że strona postępowania Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] nie posiada zdolności sądowej (art. 25 § 1 i 4 P.p.s.a.), co prowadzi do nieważności postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.;
- 2. błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. art. 1 ust. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez uznanie, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] jest organem samorządu zawodowego w rozumieniu tego przepisu;
- 3. naruszenie art. 32 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej jest stroną postępowania jako organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez rozpoznanie skargi, zamiast jej odrzucenie;
- 4. naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i uznanie, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy powołany przepis nie powinien być zastosowany, bowiem organ nie miał obowiązku udostępnienia żądnych informacji, w związku z czym, nie pozostawał w bezczynności;
- 5. błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że złożony w sprawie wniosek jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;
- 6. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy powołany przepis nie powinien być zastosowany. Przewiduje on bowiem udostępnienie danych publicznych, w tym dokumentów urzędowych, wyłącznie wówczas, gdy wnioskodawca określi rodzaj informacji, jaka ma być udostępniona, co nie miało miejsca w sprawie, co więcej przepis wskazuje, iż podlega udostępnieniu jedynie treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a wyroki sądów dyscyplinarnych nie należą do żadnej z wymienionych kategorii;
- 7. niezastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w efekcie zobowiązanie do udostępnienia informacji, w sytuacji gdy powołany przepis winien zostać zastosowany, bowiem ustawa Prawo o adwokaturze zawiera szczególną regulację w zakresie doręczenia i udostępniania orzeczeń sądów dyscyplinarnych;
- 8. błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. poprzez uznanie, iż żądane informacje stanowią dane publiczne, bowiem rozstrzygnięcia samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych;
- 9. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez uznanie, iż adwokat korzystając z ochrony prawnej w zakresie wykonywania zawodu jak funkcjonariusz publiczny, realizuje funkcje i zadania publiczne.
W piśmie, które wpłynęło do Naczelnego sądu Administracyjnego w dniu 9 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Opowiedziało się za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu I instancji.
Pismem, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 stycznia 2017 r., Naczelna Rada Adwokacka wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Poparła stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.
Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną przyłączył się do stanowiska Naczelnej Rady Adwokackiej oraz nie sprzeciwił się wnioskowi Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Uczestnik B. B. nie sprzeciwił się wnioskom o dopuszczenie Naczelnej Rady Adwokackiej i Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska do udziału w postępowaniu.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska oraz Naczelną Radę Adwokacką do udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej. Natomiast zawsze z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania.
Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi B. B. Z treści tej skargi wynika, że została ona złożona na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. WSA w Warszawie w wyroku i jego uzasadnieniu przyjął wprawdzie, że skarga została wniesiona na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...], ale takie określenie przez Sąd przedmiotu rozpatrywanej skargi nie może mieć istotnego znaczenia. Postępowanie przed Sądem I instancji bezspornie zostało wszczęte na skutek skargi B. B. Skoro przedmiot skargi określa sam skarżący i skoro w swej skardze B. B. jednoznacznie podał skarżony organ, to należy przyjąć, że do WSA w Warszawie skarga została wniesiona na bezczynność wskazanego przez stronę organu, czyli Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Taka też skarga była w istocie przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji.
W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami postępowania, według art. 32 P.p.s.a., są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga powinna zawierać oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Zatem to skarżący oznacza zaskarżony organ. Sąd administracyjny, zgodnie z tym przepisem, będącym jednym z przejawów zasady skargowości, nie ma możliwości ingerowania w treść składanych pism procesowych. Nie jest rolą sądu administracyjnego domyślanie się intencji skarżącego oraz z urzędu dokonywanie zmiany zaskarżonego przez stronę podmiotu.
Skoro B. B. w swej skardze zarzucał bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], to w pierwszej kolejności zauważyć należy, że taki organ w ogóle nie istnieje. Sądy dyscyplinarne, w myśl art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999), są organami izb adwokackich, w rozumieniu art. 38 tej ustawy. Organami izb adwokackich są także, zgodnie z art. 39 pkt 2, okręgowe rady adwokackie. Nie funkcjonuje zatem taki podmiot, jak sąd dyscyplinarny okręgowej rady adwokackiej. Nieistniejący byt nie może mieć zdolności sądowej i skarga wniesiona na jego bezczynność musi zostać uznana za niedopuszczalną, a w konsekwencji za podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 447/15).
W myśl art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
W tej sytuacji przedwczesne byłoby badanie zasadności pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego. Z przedstawionych powodów nie można rozpoznawać merytorycznie zarzutów skargi na bezczynność.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Skarga została odrzucona nie tylko po wyznaczeniu rozprawy, ale do odrzucenia skargi doszło po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 stycznia 2017 r. Sprawa została wywołana, następnie dopuszczono uczestników do udziału w postępowaniu. Doszło także do złożenia sprawozdania, które zgodnie z art. 106 § 1 P.p.s.a., rozpoczyna rozprawę. W tej sytuacji nie ma zastosowania przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.