Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Sz 1369/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je orzeczenie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2012 r. Nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Szczecinie o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[...] " do eksploatacji.
Państwowy Inspektor Pracy w Szczecinie orzeczeniem z dnia 21 grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 34 k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.), postanowił "nie dopuścić statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych "[...] " numer rejestracyjny statku [...] do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dla statku przeznaczonego do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, o ile statek spełnia wymagania przepisów technicznych zawarte w dyrektywnie 2006/87/WE. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 13 grudnia 2012 r. stwierdzono, że statek nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w miejscach pracy wymaganej przepisami wyżej wymienionej dyrektywy z uwagi na brak odpowiedniej wysokości w świetle pomieszczeń maszynowni i maszynowni pomocniczej oraz brak zabezpieczeń przed niebezpieczeństwem upadku w otwory znajdujące się w pokładzie nad silnikami głównymi, przy podniesionych pokrywach.
Od powyższego orzeczenia Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.
Organ wskazał, że z uwagi na wymiary jednostki "[...] " (17,24 x 4,52 x 0,85m), statek ten nie podlega obowiązkowi uzyskania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej na podstawie art. 30 pkt 1 i pkt 2 ustawy o żegludze śródlądowej. Jednakże mając na uwadze fakt, że armator złożył do Urzędu Żeglugi Śródlądowej wniosek o zarejestrowanie statku "[...] " jak jednostki kontrolno-inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych, należało uznać za słuszne stanowisko inspektora pracy, że dla tego rodzaju statków, na podstawie art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej, wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, a to oznacza, że statek ten powinien spełniać wymagania techniczne dyrektywy 2006/87/WE, w tym dotyczące bezpieczeństwa w miejscu pracy.
Ponadto, zdaniem organu, z dokumentacji projektowej wynika, że statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym. Statek ma za zadanie wykonywać pomiary, zbierać dane pomiarowe, a także będzie wykorzystywany dla celów pracy operacyjnej. Z opisu technicznego wynika, że dla wykonywania prac dźwigowych zastosowano teleskopowy żuraw pokładowy z napędem elektro-hydraulicznym, wyposażony w hak i zawiesia linowe oraz chwytak rolniczo-leśny odpowiedni do wyciągania z wody gałęzi itp. Zdaniem organu, trudno w tym aspekcie zgodzić się ze stanowiskiem PRS, definiującym pojęcie urządzenia pływającego w rozumieniu Dyrektywy 2006/87/WE.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko inspektora pracy, że wyniki kontroli przesądziły o tym, iż statek nie spełnia wymagań technicznych określonych dyrektywą 2006/87/WE.
Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 463/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Szczecinie z uwagi na niewyjaśnienie treści żądania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2012 r. wnoszącego o wykonanie na jednostce "[...] " inspekcji bhp w celu dopuszczenia tej jednostki do eksploatacji. Sąd wskazał, że brak w tym piśmie określenia, czy konieczność tej kontroli spowodowana jest potrzebą uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej, czy też wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Wnioskodawca bowiem nie powołał żadnych okoliczności przesądzających o tym, według jakiego reżimu prawnego (czy prawa krajowego, czy prawa europejskiego) wymogi bhp mają być ocenianie. Tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano wyjaśnienie treści żądania strony i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z tym żądaniem.
Wyrokiem z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2672/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
W motywach orzeczenia podniesiono, iż sąd pierwszej instancji nie dokonał weryfikacji stanowiska organów orzekających w sprawie co do rodzaju i przeznaczenia spornego statku oraz konieczności uzyskania przez niego wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, a tym samym uchylił się od przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Natomiast eliminując z obrotu prawnego zaskarżone orzeczenia uczynił to bez rozważenia wszystkich istotnych elementów przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim nie odniósł się do ustaleń dokonanych przez Inspektora Pracy w postępowaniu kontrolnym w zakresie przeznaczenia spornego statku.
Skoro bowiem, zdaniem organów orzekających, wniosek armatora dotyczył statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych w stosunku do którego miał w efekcie zastosowanie przepis art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej, to tym samym zbędne było uzyskiwanie stanowiska wnioskodawcy co do zakresu wniesionego żądania, gdyż wynika to z okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów prawa materialnego. W tych okolicznościach sprawy zatem koniecznym elementem stanowiska Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie takiego poglądu organów w konfrontacji z aktami sprawy.
Nie można, bez rozważenia całokształtu niniejszej sprawy, w tym przyjętego na jego potrzeby stanu faktycznego, jak i przepisów, w szczególności ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, zastosowanych przez organy, przesądzać o przyjętym przez Sąd pierwszej instancji naruszeniu art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a., skoro odbyło się bez wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii zasadniczej, a więc czy wniosek armatora dotyczył statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych w stosunku do którego ma zastosowanie przepis art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej.
Sąd obowiązany był odnieść się do tej kwestii również z tego powodu, że już w skardze zaskarżonemu postanowieniu uczyniono zarzut naruszenia. Tymczasem w sprawie nie tylko nie przeanalizował wszystkich zarzutów skargi, ale również nie skonfrontował ich z ustaleniami organów i materiałem dowodowym sprawy, co oznacza że niemożliwa jest także kontrola instancyjna spornego orzeczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a wyrok wydany przez ten sąd w sprawie II SA/Sz 463/13 został poddany kontroli instancyjnej, na skutek wywiedzenia przez Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Oznacza to, że ponowna kontrola zaskarżonej decyzji musi uwzględniać wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W omawianej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze, a odnoszących się przede wszystkim do wadliwej, w ocenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, kwalifikacji przez organy obu instancji złożonego przez niego wniosku o dopuszczenie statku "[...] " stosowania przez organy procedury zmierzającej do wydania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej.
Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut wadliwego zastosowania art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1458 ze zm.), zwanej dalej "u.ż.ś."
Wskazał, iż Złożony przez skarżącego w dniu 5 grudnia 2012 r. wniosek nie zawierał określenia wydania jakiego rodzaju dokumentu się domaga. W związku z tym organ I instancji dokonał własnych ustaleń w tym zakresie na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli jednostki oraz załączonych przez skarżącego dokumentów.
Na uwagę zasługuje to, że w aktach sprawy nie ma dokumentu rejestracyjnego statku żeglugi śródlądowej wydawanego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie, z czego należy wnosić, że dokument nie został wydany.
Okręgowy Inspektor Pracy szczegółowo uzasadnił z jakich względów uznał, że przeznaczeniem jednostki jest utrzymanie szlaków wodnych. W ocenie organu, o przeznaczeniu jednostki przesadzają dane techniczne uwidocznione w dokumentacji projektowej, w szczególności określające typ i ogólną charakterystykę statku oraz jego wyposażenie, zawarte na stronie 7 i 13 "Opisu Technicznego" dla statku "[...] ". W punkcie 0.1. na stronie 7 wskazano, że statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym. Statek ma za zadanie wykonywać pomiary, zbierać dane pomiarowe, a także będzie wykorzystywany dla celów pracy operacyjnej.
Natomiast na stronie 13, w zawierającej opis wyposażenia pokładowego, w punkcie 2.2 opisano urządzenia dźwigowe, w które wyposażony jest statek. Dane techniczne, o których mowa, świadczyły w ocenie organu jednoznacznie o dokonaniu przez organ I instancji prawidłowej kwalifikacji statku i przesądziły o konieczności wydania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, a w konsekwencji również konieczności spełnienia wymogów określonych Dyrektywą 2006/87/WE.
Dokonując prawidłowości przyjętej przez organy obu instancji kwalifikacji statku "[...] " Sąd I instancji odwołał się do regulacji zawartych w ustawie o żegludze śródlądowej. Na podstawie art. 27 u.ż.ś. statek może być używany w żegludze śródlądowej, jeżeli odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa w zakresie:
- 1) budowy, jego stałych urządzeń i wyposażenia;
- 2) właściwości manewrowych;
- 3) ochrony wód, powietrza lub ochrony przed hałasem;
- 4) warunków sanitarnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy;
- 5) składu i kwalifikacji załogi.
W oparciu o art. 28 ust. 1 u.ż.ś. statek może być dopuszczony do żeglugi po uzyskaniu jednego z następujących dokumentów bezpieczeństwa statku:
- 1) wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej,
- 2) wspólnotowego tymczasowego świadectwa zdolności żeglugowej,
- 3) świadectwa zdolności żeglugowej,
- 4) uproszczonego świadectwa zdolności żeglugowej
- - stwierdzających, że statek odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa określonym w art. 27 pkt 1-4.
Wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, stosownie do art. 30 u.ż.ś., wydaje się dla:
- 1) statków o długości nie mniejszej niż 20 m,
- 2) statków, których iloczyn długości, szerokości i zanurzenia jest nie mniejszy niż 100 m3,
- 3) holowników i pchaczy przeznaczonych odpowiednio do holowania lub pchania statków, o których mowa w pkt 1 i 2, lub przemieszczania takich statków w zestawach sprzężonych,
- 4) statków przeznaczonych do przewozu ponad 12 pasażerów,
- 5) statków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f
- - uprawiających żeglugę po drogach wodnych, o których mowa w art. 29.
Dalej Sąd wskazał, iż ustawa o żegludze śródlądowej w art. 5 ust. 1 u.ż.ś. stanowi, że pod pojęciem statek należy rozumieć urządzenie pływające o napędzie mechanicznym lub bez napędu mechanicznego, w tym również prom, wodolot i poduszkowiec, przeznaczone lub używane na śródlądowych drogach wodnych do:
- a) przewozu osób lub rzeczy,
- b) pchania lub holowania,
- c) inspekcji, nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu żeglugowego lub szkolenia,
- d) ratowania życia lub mienia,
- e) połowu ryb,
- f) wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw,
- g) uprawiania sportu lub rekreacji,
- h) celów mieszkalnych, biurowych, gastronomicznych, hotelowych lub warsztatowych, a także jako przystanie pływające, doki lub zakłady kąpielowe.
Zdaniem Sądu istotne jest, że w myśl przytoczonych wyżej przepisów wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej wydawane jest dla statków przeznaczonych do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż i kruszyw. Wspólnotowego świadectwa nie wymagają natomiast statki przeznaczone do inspekcji, nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu żeglugowego lub szkolenia. Fundamentalne znaczenie dla wydania odpowiedniego świadectwa zdolności żeglugowej miało zatem właściwe określenie przeznaczenia statku.
W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały niewłaściwej kwalifikacji statku "[...] ", jako "jednostki kontrolno – inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych". Lektura art. 5 ust. 1 u.ż.ś. prowadzi bowiem do wniosku, że statki, o których mowa w punkcie "c" to jest przeznaczone do inspekcji, nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu żeglugowego lub szkolenia stanowią odrębną kategorię od statków przeznaczonych do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw, od których mowa w punkcie "f". W niniejszej sprawie organy obu instancji dysponowały wyjaśnieniami skarżącego jak również pismami z Polskiego Rejestru Statków zawierającymi oświadczenia w przedmiocie właściwej klasyfikacji jednostki i jej przeznaczenia, z których wynika, że statek będzie wykorzystywany jako kontrolno – inspekcyjny.
Zatem w sytuacji, gdy wniosek nie zawierał określenia, jakiego rodzaju świadectwa domaga się skarżący, organ winien był dokonać analizy zgromadzonych dokumentów i na tej podstawie wydać właściwe świadectwo.
W ocenie sądu wszystkie te dokumenty interpretowane łącznie przesądzają o tym, iż przeznaczeniem jednostki jest wykonywanie inspekcji i kontroli, które mają na celu badanie parametrów szlaków żeglugowych w celu utrzymania ich właściwego stanu, a nie jak błędnie przyjęły organy obu instancji wykonywanie czynności kontrolno – inspekcyjnych oraz utrzymanie szlaków żeglugowych. Wbrew wywodom Okręgowego Inspektora Pracy zapisy zawarte w "Opisie technicznym" nie przesądzają o wykorzystaniu statku w taki sposób jak zostało to przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Z dokumentu tego nie wynika aby podejmowane przez jednostkę prace miały inny aniżeli kontrola i inspekcja cel, w szczególności zaś aby celem tych prac było utrzymanie szlaków żeglugowych. Podobnie jak nie przesądza o tym wyposażenie statku. Potencjalne możliwości nie muszą bowiem oznaczać, że wszystkie z przewidzianych urządzeń i funkcji jednostki będą wykorzystywane.
O tym zaś decyduje armator, który w tym przypadku konsekwentnie wywodził jakie jest przeznaczenie statku. Przeznaczenie jednostki jako wyłącznie kontrolno - inspekcyjnej zostało również potwierdzone w piśmie Polskiego Rejestru Statków z dnia 19 grudnia 2012 r., w którym wprost wskazano, że statek nie jest przeznaczony do wykonywania prac technicznych, a jedynie do objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz wykonywania pomiarów sondażowych i zbierania informacji o pomiarach.
Konsekwencją błędnej kwalifikacji jednostki było badanie, czy jednostka spełnia wymogi stawiane dyrektywą 2006/87/WE, dla statków przeznaczonych do utrzymania szlaków żeglugowych, a następnie odmowa dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.ż.ś.
Sąd nie podzielił opinii skarżącego, iż tymczasowe świadectwo klasy stanowi podstawę do stwierdzenia, że statek spełnia wymagania dyrektywy 2006/87/WE, przewidziane dla statków przeznaczonych do utrzymania szlaków żeglugowych, bowiem, jak wynika to chociażby z pisma Polskiego Rejestru Statków z dnia 19 grudnia 2012 r. wymagania dyrektywy określone w art. 11.03, 11.05 i 11.08 nie mają zastosowania do statków kontrolno – inspekcyjnych, a zatem wydając tymczasowe świadectwo klasy statku Polski Rejestr Statków badał jedynie spełnienie wymogów stawianych jednostkom kontrolno – inspekcyjnym.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1458 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że statek żeglugi śródlądowej "[...]" jest jednostką kontrolno - inspekcyjną, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że statek jest jednostką kontrolno - inspekcyjną do utrzymania szlaków żeglugowych, a w związku z tym organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przyjęły, że statek powinien spełniać wymagania techniczne określone w rozprządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3, art. 31 ust. 2 pkt 7, art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r,, poz. 640 z późn. zm.) i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego, jakim jest protokół kontroli PIP, w którym udokumentowano oświadczenie armatora dotyczące przeznaczenia statku "[...]" jako jednostki kontrolno - inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych i przyjęcie, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy właściwa kwalifikacja jednostki i jej przeznaczenie jako jednostki kontrolno - inspekcyjnej wynikały z wyjaśnień armatora oraz z pism Polskiego Rejestru Statków;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że z dokumentacji projektowej statku "Czelin" nie wynika, aby podejmowane przez statek prace miały inny cel, aniżeli kontrola i inspekcja, w szczególności zaś, aby celem tych prac było utrzymanie szlaków żeglugowych, podczas gdy w dokumentacji projektowej wskazano, że statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym, a także będzie wykorzystywany dla celów pracy operacyjnej;
3) art. 141 § 4, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że statek "[...]" jest statkiem kontrolno - inspekcyjnym i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania 'świadectwa zdolności żeglugowej, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, podczas gdy z akt sprawy wynika, że statek "[...] " uprawia żeglugę na podstawie uzyskanego świadectwa zdolności żeglugowej nrSz- 1/0327, wydanego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie w dniu 25.03.2013 r., co czyni zawartą w wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania całkowicie niezrozumiałymi dla organu oraz przez uchylenie orzeczeń organów pierwszej i drugiej instancji, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo wydały orzeczenia o niedopuszczeniu statku kontrolno - inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych "[...]" do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy jako niespełniającego wymagań technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej;
4) art. 190 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie odniósł się do ustaleń dokonanych przez inspektora pracy w postępowaniu kontrolnym w zakresie przeznaczenia spornego statku, podczas gdy sąd, któremu na skutek uchylenia wyroku sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.
Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, gdy podnoszą brak podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia.
Analizę rozpocząć trzeba od uwagi, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2672/13. Od razu warto odnotować, że wchodzi w grę przepis art. 190 P.p.s.a. przywołany w podstawach kasacji.
Kwestionując zasadność uchylenia poprzednio przez WSA w Szczecinie postanowień Inspekcji Pracy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązkiem Sądu I instancji było przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Tej kontroli Sąd I instancji miał zaś dokonać weryfikując stanowisko organów w sprawie co do: 1) rodzaju i przeznaczenia spornego statku, 2) konieczności uzyskania przez niego wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Ta ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wydaje się oczywista w świetle granic rozpoznania zakreślonych sądowi administracyjnemu przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Ustalenie przedmiotu postępowania sądowego nie może abstrahować od wydanego już zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd I instancji orzeka w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Takie zakreślenie granic pozwala na skupienie się na ocenie, czy postanowienie wydane w sprawie wspólnotowego świadectwa żeglugi jest zgodne z prawem. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem nie było wydanie, na podstawie art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1458 ze zm.) zwykłego świadectwa zdolności żeglugowej. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje zatem kwestia uzyskania przez armatora takiego orzeczenia. Przyjęcie, że nie ma podstaw do wydania, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, orzeczenia o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, warunkującego uzyskanie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, odrywając się od przyczyn takiej oceny, determinuje wydanie postanowienia odmawiającego dopuszczenia do eksploatacji.
Postanowienie takie kończy postępowanie prowadzone na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej. Z uwagi na odmienną podstawę materialnoprawną, postępowanie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, jest postępowaniem w innej sprawie administracyjnej. W obu sprawach chodzi o konkretyzację, poprzez wydanie orzeczenia, różnych uprawnień strony stosunku administracyjnego, którą jest armator wnioskujący o wydanie orzeczenia (por. Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 11).
W świetle art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 i art. 138 K.p.a., nie ma procesowych możliwości kontynuowania postępowania zakończonego decyzją załatwiającą sprawę, w celu wydania, w tym samym postępowaniu, rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej. Nie ma także materialnych i procesowych podstaw do eliminowania przez sąd administracyjny zgodnego z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, ze wskazaniem przeprowadzenia w ramach tego samego postępowania administracyjnego, postępowania opartego na innej podstawie prawnej.
Zauważyć jeszcze można, że niezależnie od intencji Sądu I instancji, uchylenie zaskarżonych orzeczeń Inspekcji Pracy i ocena, według której, przeznaczenie statku determinuje przeprowadzenie postępowania w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej, prowadziło do sytuacji procesowej, w której organ, bez naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., nie miał możliwości wydania kolejnego orzeczenia w tym samym przedmiocie, w którym prowadzone było postępowanie zakończone orzeczeniem Inspektora Pracy.
Jeśli zatem Sąd I instancji ocenił, że nie było podstaw do uzyskania przez armatora pozytywnego orzeczenia opartego na art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, to w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., nie powinien uchylić zaskarżonych orzeczeń Państwowego Inspektora Pracy.
W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez przyjęcie i wskazanie w zaskarżonym wyroku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej.
Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, a więc zrealizował dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Trafność tych wskazań nie może być natomiast kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Już powyższa ocena zaskarżonego wyroku, dostrzegająca sprzeczność między stanowiskiem Sądu o braku podstaw do wydania orzeczenia o dopuszczeniu statku do eksploatacji stanowiącego warunek wydania wspólnotowego świadectwa żeglugi, a zastosowaniem środka prawnego uchylającego odmowę wydania takiego orzeczenia, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z podstaw kasacji wynika potrzeba odniesienia się do pozostałych zagadnień procesowych oraz materialnoprawnych. Jest to tym bardziej wskazane, że w myśl art. 188 P.p.s.a., jeśli istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, możliwe jest wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego.
W związku z tym, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania było orzeczenie przewidziane w procedurze uzyskiwania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, jako istotne zagadnienie materialne można zbadać, czy statek "[...]" spełnia warunki dla wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej.
Raz jeszcze zaakcentować należy, że kwestia ewentualnego spełnienia wymogów dla uzyskania orzeczenia, o którym mowa w art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, może być przedmiotem innego postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy statek "[...]" posiada już świadectwo zdolności żeglugowej i został dopuszczony do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, jako statek kontrolno-inspekcyjny, nieobjęty wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.
Zbadanie w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. spełniania przez statek "[...]" wymogów wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej było uprawnione w świetle treści wniosku oraz w świetle rodzaju statku i jego przeznaczenia. Na istotne znaczenie ustaleń, w tym zakresie, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 r. O możliwości prowadzenia wobec statku "[...]" procedury wspólnotowej świadczy treść wniosku w powiązaniu z ustaleniem przeznaczenia statku wskazanym w oświadczeniu armatora, z którego wynika, że we wniosku o wydanie dokumentu rejestracyjnego statku "[...]" podał ten sam rodzaj i przeznaczenie statku, jak dla statków "[...]" i "[...]". Wśród alternatywnych sposobów wykorzystania statku wymieniono utrzymanie szlaków żeglugowych. Pojęcie utrzymania szlaków żeglugowych nie może być rozumiane inaczej, niż wynika to z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej.
W rezultacie organy trafnie prowadziły postępowanie w przedmiocie świadectwa wspólnotowego. Stanowisko armatora polegało zaś w tamtym okresie nie tyle na kwestionowaniu wymogu zgodności statku z przepisami dyrektywy 2006/87/WE, ile na tezie o spełnianiu przez statek "[...]" tych wymogów. Świadczy o tym stanowisko RZGW w Szczecinie zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r., stanowiącym zastrzeżenia do Protokołu Kontroli sporządzonego po kontroli przeprowadzonej w dniach 13 i 14 grudnia 2012 r. na statkach: "[...]", "[...]" i "[...]". Takie stanowisko armatora zostało wyartykułowane także w zażaleniu na orzeczenie pierwszej instancji. Podobne zarzuty zostały podniesione w skardze. Dopiero w skardze armator zarzucił złe sklasyfikowanie statku jako przeznaczonego do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji kruszyw (art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit f ustawy), podczas gdy wg. armatora jednostka jest statkiem kontrolno-inspekcyjnym, co miało potwierdzać świadectwo klasy Polskiego Rejestru Statków.
Wskazać należy, że skarga jest pismem składanym po zakończeniu postępowania administracyjnego i nie może być traktowana jako stanowisko strony kształtujące przedmiot przeprowadzonego już postępowania administracyjnego. Powtórzyć zatem można, że zarówno wola wnioskodawcy, jak i rodzaj oraz przeznaczenie statku uprawniały organy Państwowej Inspekcji Pracy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej.
Trafny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy nie wyjaśniły, jakie było przeznaczenie statku "[...]" oraz nie rozpatrzyły materiału dowodowego w tym zakresie. Ustalenia organów w odniesieniu do przeznaczenia mstatku były prawidłowe. Błędna była ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, według której, statek "[...]" był w chwili złożenia wniosku oraz w dacie wydania orzeczeń zaskarżonych w niniejszej sprawie, jednostką wyłącznie kontrolno-inspekcyjną. Prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, że był w tym czasie jednostką kontrolno-inspekcyjną do utrzymania szlaków żeglugowych. Zasadny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a.
W konsekwencji na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o żegludze śródlądowej. Przepis ten nie ma zastosowania do statku przeznaczonego m.in. do utrzymania szlaków żeglugowych (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, armator nie podważył ustaleń organów Państwowej Inspekcji Pracy, według których, statek "[...]" nie spełnia wymogów określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej (Dz. U. Nr 94, poz. 604 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1607) w związku z przepisami części II rozdziału 11 załącznika II do dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (Dz. Urz. UE L 2006/389.1). Orzekając w ramach art. 188 P.p.s.a. należy zauważyć, że istotne i warunkujące zastosowanie szeregu przepisów Dyrektywy 2006/87/WE, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Okręgowego Inspektora Pracy, ustalenie o konieczności wykonywania w maszynowni statku czynności, nie zostało skutecznie zakwestionowane.
Ocena dowodów dokonana w tym zakresie przez organy Inspekcji Pracy, oparta o ustalenia własne oraz dokument w postaci pisma Szefa Służby Technicznej PRS S.A. z dnia 19 grudnia 2012 r., nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.
Skoro zaś statek "[...]" jako statek kontrolno-inspekcyjny do utrzymania szlaków żeglugowych nie spełniał wymogów bhp przewidzianych dla takiego jego przeznaczenia, które w części wyczerpuje okoliczność wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej (utrzymanie szlaków żeglugowych), to odmowa dopuszczenia tego statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy była zasadna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.