Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1397/04, oddalił skargę M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na M. M. karę pieniężną w wysokości 4.200 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jako podstawę prawną wymierzenia kary pieniężnej powołano w decyzji przepisy art. 13 ust. 2 a i 2 b, załącznika lp. 5 pkt. 5 lit c, art. 18 a ust. 5 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz § 5 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262 z 2003 r.).
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nacisk na osie odpowiadał zapisom zawartym w dowodzie rejestracyjnym oraz w trakcie kontroli doszło do nieprawidłowości polegającej na dokonaniu pomiaru niezgodnie z wytycznymi ze względu na użycie mniejszej ilości wag, co w rezultacie mogło doprowadzić do zafałszowania pomiaru. Ponadto wskazał, że nie ponosi winy za przeciążenie osi bowiem droga dojazdowa do punktu pomiarowego znajdowała się w bardzo złym stanie technicznym.
Decyzją z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu podkreślając, że zgodnie z procedurą obowiązującą przy ważeniu pojazdów 5-cio osiowych przenośnymi wagami do pomiarów statycznych ilość wag nie powinna być mniejsza niż 6, co zostało spełnione w przedmiotowym przypadku. Jednocześnie wszystkie koła pojazdu, pod które nie są podłożone wagi powinny znajdować się na podkładkach na wysokości równej wysokości wag. Taki sposób przeprowadzonego pomiaru potwierdza protokół z dnia 4 listopada 2003 r. a zatem brak jest podstaw do kwestionowania wyników ważenia, które odzwierciedlają zaistniały stan faktyczny.
Ponadto organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi na drogę, co dotyczy nie tylko zachowania dopuszczalnych norm nacisku masy całkowitej, ale również zachowania dopuszczalnego nacisku poszczególnych osi, czego strona nie spełniła.
W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie powyższych decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że mimo zapoznania kierowcy z warunkami ważenia procedura ważenia opisana w protokole kontroli nie została zachowana. W szczególności kontrolujący nie spełnili wymogu dotyczącego podłożenia podkładek pod pozostałe osie, o czym świadczy brak zapisu o numerach fabrycznych i homologacji tych urządzeń w spisie w pkt 3 protokołu kontroli. Również według oświadczenia kierowcy tych urządzeń faktycznie nie było. Ponadto skarżący stwierdził, że przy przewozie ładunku sypkich jest prawie niemożliwe dokładne rozmieszczenie ładunku pojazdu, zwłaszcza gdy dojazd do punktu kontroli stanowi nieutwardzony teren.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, iż nieskuteczne jest powoływanie się przez skarżącego na okoliczność, że transportowany ładunek mógł ulec przemieszczeniu, co spowodowało zwiększenie nacisku osi na jezdnię skoro zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia. Ponadto w myśl ust. 5 powołanego artykułu ładunek sypki, jakim niewątpliwie były przewożony przez skarżącego żużel, może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę. W tej sytuacji, jeśli nawet przyczyną stwierdzonego przekroczenia było przemieszczenie się przewożonego żużlu podczas jazdy, to i tak nie zwalnia to skarżącego z odpowiedzialności za przekroczenie nacisku osi na drogę, gdyż, jak to wynika z cytowanych wyżej przepisów, do obowiązków przewoźnika należy takie zabezpieczenie ładunku, aby nie ulegał on przemieszczeniu.
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w wypadku wystąpienia trudności w takim zabezpieczeniu ładunku przed przemieszczaniem, iż nie można zapewnić równomiernego obciążenia wszystkich osi pojazdu zgodnie z obowiązującymi normami, to przewoźnik winien uzyskać stosowne zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym, co w konsekwencji pozwoliłoby na uniknięcie kary pieniężnej, wielokrotnie przekraczającej normalne opłaty za taki przejazd.
Ponadto wskazano, że wbrew zarzutom skarżącego okoliczność, iż masa całkowita pojazdu nie przekroczyła dopuszczalnej normy jest bez znaczenia w sprawie. Gdyby takie przekroczenie miało miejsce to skarżący zostałby obciążony z tego tytułu dodatkową karą, niezależnie od kary za przekroczenie nacisku na oś (vide lp.7 załącznika do ustawy o drogach publicznych).
Zdaniem Sądu, skoro skarżący jest profesjonalnym przewoźnikiem, zatem powinien znać obowiązujące przepisy określające zasady poruszania się pojazdami z ładunkiem po drogach publicznych i podjąć wszelkie środki zaradcze, zapobiegające zwiększeniu nacisku na osie ponad dopuszczalne parametry. Podjęcie takich działań może przyczynić się do poprawy stanu dróg.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia procedury ważenia pojazdu skoro odpowiedzialny za prawidłowe załadowanie pojazdu kierowca samochodu strony skarżącej brał udział w ważeniu pojazdu, a następnie podpisał protokół jako zgodny z wynikami ważenia, nie umieszczając żadnych uwag odnośnie zastosowanego sposobu ważenia. W protokole tym zamieszczono stosowne informacje dotyczące sposobu ważenia oraz wykazano o ile został przekroczony nacisk IV osi pojazdu na drogę. W tej sytuacji, zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego.
M. M. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 92 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji polegające na uznaniu, iż pomiar obciążenia osi pojazdu może być pomiarem dowolnym, bez jakiejkolwiek zgodności z aktem normatywnym powszechnie obowiązującym,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 217 § 2 k.p.c. i 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie dowodu z przesłuchania strony skarżącej oraz art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodu z protokołu kontroli pojazdu.
Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 217 § 2 k.p.c. i 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ppsa poprzez nieuwzględnienie dowodu z przesłuchania strony skarżącej oraz art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ppsa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodu z protokołu kontroli pojazdu. Prawidłowe bowiem rozstrzygnięcie sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonych norm materiałnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 217 § 2 k.p.c. i art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ppsa. Zasady te powinny znaleźć odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 141 § 4 ppsa.
Przede wszystkim należy jednak podnieść – stwierdził skarżący - iż w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie wskazały, na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru statycznego obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację tych ustaleń. Pomiar taki nie może być pomiarem dowolnym, przeprowadzonym wyłącznie według kryteriów przyjętych przez organ. Musi on odpowiadać kryteriom wyznaczonym przez odpowiedni akt normatywny, wydany przez właściwy organ administracji rządowej.
Ponadto wskazano, iż stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji - rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W mysi zaś art. 92 ust. 2 Konstytucji - organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazywać swoich kompetencji, o których mowa w ust.1, innemu organowi. Zatem obowiązujące w dacie kontroli pojazdu zarządzenie nr 39 w kontekście wyżej przytoczonych przepisów Konstytucji, nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Owo zarządzenie wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach (Dz. U. 1993 r. Nr 55 poz. 248 ze zm.). Przepis ten był przyznawał upoważnienie do wydania rozporządzenia Radzie Ministrów, później zaś Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki (por. art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - Dz. U. 2000 r. Nr 120 poz. 1268 i art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. - Dz. U. 2001 r. Nr 154 poz. 1800), aczkolwiek ani Rada Ministrów, ani Minister właściwy do spraw gospodarki nie wydali stosownego rozporządzenia na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 tej ustawy.
W dniu 1 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o [miarach (Dz. U. 2001 r. Nr 63 poz. 636 ze zm.), a na podstawie art. 9 pkt 3 ustawy upoważniony został Minister właściwy do spraw gospodarki, do określenia w drodze rozporządzenia wymogów metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu dopiero w dacie 10 lutego 2004r. z datą wejścia w życie rozporządzenia - dopiero 13 marca 2004 r.
Przede wszystkim zatem należy zauważyć, niezależnie od wskazanych innych naruszeń prawa, że wobec braku stosownych przepisów wykonawczych, metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu - były dowolne, "uznaniowe". Skoro tak, to ustalenia dokonane przez organy nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania dowodowego sąd administracyjny zobowiązany jest stosować jedynie odpowiednio, zatem zarzut ich naruszeni jest niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jest całkowicie chybiony.
Stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej ppsa), Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jedynie w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Zarzut więc, że Sąd nie dopuścił dowodu z przesłuchania strony jest całkiem bezpodstawny, bowiem Sąd administracyjny takich dowodów nie przeprowadza. Powołany w skardze kasacyjnej § 5 art. 106 ppsa odnosi się nie do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, ale właśnie do postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd na podstawie § 3 art. 106 ppsa, tj. do przeprowadzonego postępowania dowodowego z dokumentów.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał takiego postępowania, a więc nie mógł naruszyć wskazanych przepisów kodeksu cywilnego w zw. z art. 106 § 5 ppsa.
Nie jest również zasadny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tymi przepisami źródłem powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Przy czym rozporządzenia wydawane są przez wskazany w Konstytucji organ i na podstawie szczegółowego ustawowego upoważnienia. Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył tych przepisów. Wskazać bowiem należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej kwestie związane z zarządzeniem Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu, nie miały znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe zarządzenie nie stanowiło bowiem podstawy wydanych w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zarządzenia mają charakter wewnętrzny i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli.
Tak jak wskazano wyżej, przepisy tego zarządzenia nie stanowiły podstawy decyzji administracyjnej. Podstawę taką stanowiły stosowne przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262). Akty te stanowiły, zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji źródło powszechnie obowiązującego prawa, a przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane przez ustawowy organ na podstawie szczegółowego upoważnienia.
Natomiast powołane zarządzenie odnosiło się do kwestii związanej z legalizacją wag do ważenia pojazdów w ruchu, które to kwestie nie podlegały orzekaniu przez sąd administracyjny, bowiem nie dotyczą niniejszej sprawy. Jak wynika z protokółu kontroli, użyte do pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu przenośne wagi do pomiarów statycznych, posiadały stosowne oznaczenie i legalizację Urzędu Miar. Tak więc Sąd I instancji nie był władny dokonywać oceny prawidłowości dokonanej przez Urząd Miar legalizacji tych wag.
Na marginesie wskazać należy, iż w kilku wyrokach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (na jeden z nich powołał się skarżący) zaprezentowany został taki sam pogląd jak w niniejszej skardze kasacyjnej, co do charakteru wskazanego zarządzeniem Nr 3 Prezesa Głównego Urzędu Miar, jednakże stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w sprawie OSK 1362/04; OSK 1395/04; OSK 1418/04; OSK 1448/04; OSK 1458/04.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku.