Wyrok NSA z 6 października 2017 r., I OSK 1069/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 758/16 skargi G. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk przewodniczący
Sędzia NSA Monika Nowicka
Sędzia del. WSA Marian Wolanin sprawozdawca
asystent sędziego Inesa Wyrębkowska protokolant

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 758/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik M. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 24 ust. 2a pkt 1d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku o dokonanie zmiany danych ujawnionych w ewidencji dotyczących działki nr [...] i usytuowanego na niej budynku - pomimo, że jak wynika z operatu podziałowego przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] czerwca 1983 r., budynek na przedmiotowej działce znajdował się, a rozbieżność położenia przedmiotowego budynku i jego aktualne wskazanie w działce nr [...] powstała na etapie wykonanej przez Starostwo Powiatowe w [...] modernizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o operat przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2010 r., za nr [...] i jest konsekwencją tylko i wyłącznie błędów na etapie tworzenia przedmiotowego operatu,
• § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i niezastosowanie trybu oraz procedury aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i w konsekwencji nie wyeliminowanie błędnych danych w ewidencji gruntów,
• § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia, że organ nienależycie wypełnił zadania związane z prowadzeniem ewidencji w trakcie sporządzania operatu przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2010 r., za nr [...] i nie weryfikował przedmiotowych czynności oraz nie sprawował właściwego nadzoru nad podmiotem, który operat ewidencyjny sporządzał.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 39 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, polegające na niedopełnieniu przez organ administracji obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia wskutek niepodjęcia czynności niezbędnych do rzetelnego jej załatwienia, w tym w szczególności poprzez niezbadanie archiwalnych wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentów znajdujących się w dowodach zmian operatu (aktów notarialnych umów kupna - sprzedaży), nieuzyskanie żadnych informacji o budynku, który wg aktualnej ewidencji gruntów usytuowany jest na działce nr [...], a także brak oględzin obu nieruchomości oraz niedokonanie ich pomiarów w terenie, nadto niewyjaśnienie dlaczego na szkicu podstawowym, służącym do opracowania operatu podziałowego przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], w dniu [...] czerwca 1983 r., budynek usytuowany jest na działce nr [...], jakim zmianom podlegała działka nr [...] od momentu założenia ewidencji i na podstawie jakich danych wykazano w ewidencji przebieg jej granicy z działką nr [...],
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonego orzeczenia, polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że organy administracji obydwu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym zaniechały rzetelnego ustalenia, które ze wskazanych wyżej opracowań geodezyjnych jest wolne od uchybień i może stanowić podstawę do dokonania wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów, a w razie uznania, że w aktach sprawy brak jest takiego opracowania z uwagi na wzajemną sprzeczność zgromadzonych dowodów - zaniechanie podjęcia działań z urzędu celem usunięcia zaistniałych z winy organów administracyjnych rozbieżności, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia i co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono oceny Sądu pierwszej instancji i stwierdzono, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd, że operat pomiarowy nr [...] dotyczący modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] w dniu [...] czerwca 2010 r. wskazuje prawidłowe dane ewidencyjne w odniesieniu do granic działki nr [...] oraz budynku o identyfikatorze [...], ponieważ pozostaje on, w ocenie skarżącego, w sprzeczności z pozostałą dokumentację geodezyjną, jak też z rzeczywistym sposobem wykorzystania działek zarówno nr [...], której jest wespół z żoną współwłaścicielem, jak i nr [...], stanowiącej własność K. D. Po przeprowadzonej bowiem w 2010 r. modernizacji operatu, budynek mieszkalny, zajmowany przez małżonków K., został usytuowany na działce nr [...], a powinien być ujawniony w obszarze działki nr [...]. Na fakt ten wskazują wszystkie wytworzone dla tych nieruchomości mapy oraz potwierdzają go dokumenty zgromadzone w zasobach archiwalnych i akta sprawy prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...], pod sygnaturą [...], zainicjowanej przez poprzednika prawnego skarżącego J. K. Jej przedmiotem było roszczenie określone w art. 231 § 1 kc, polegające na żądaniu przeniesienia na niego własności działki nr [...], na której wzniósł budynek mieszkalny. Z uwagi na budowę przedmiotowego budynku ówczesna właścicielka działki nr [...] zleciła opracowanie jej podziału. Zmiany ujawnione w operacie przyjętym do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2010 r., za nr [...], nie znajdowały uzasadnienia w jakimkolwiek zdarzeniu, były błędne i doprowadziły do pozbawienia małżonków K. własności budynku, co – z mocy § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - uprawniało organ administracji do aktualizacji danych ewidencyjnych, skoro operat ten pozostaje w sprzeczności z wcześniej zgromadzonymi w zasobach geodezyjnych dokumentami. Starosta przyjął do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2010 r., za nr [...] operat pomiarowy i nie dokonał weryfikacji czynności podejmowanych przez jego autora oraz w sposób niewłaściwy wykonywał nadzór nad podmiotem, który sporządzał operat ewidencyjny. Organ nie zbadał archiwalnych wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków. Nie odniósł się w żadnym zakresie do danych zwartych w operacie pomiarowym podziału działki nr [...] wykonanym przez uprawnionego asystenta geodety B. J. w 1983 r., gdzie na szkicu podstawowym będącym częścią operatu na działce nr [...], przed dokonaniem jej podziału, uwidoczniony jest budynek. Natomiast na mapie sytuacyjnej zawierającej rejestr pomiarowy, wydzielone już działki posiadają oznaczenie rodzaju użytków i klas i tam działka [...] oznaczona jest jako działka zabudowana budynkiem i wskazana jako budowlano-rolna. Organ nie badał dokumentów znajdujących się w dowodach zmian operatu (aktów notarialnych umów kupna-sprzedaży). Nie uzyskał żadnych informacji o budynku, który wg aktualnej ewidencji gruntów usytuowany jest na działce nr [...], a także nie przeprowadził oględzin obu nieruchomości i nie dokonał ich pomiarów w terenie. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, i to zasadniczo na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym. Aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem - aktualizacji ewidencji, dlatego dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek nie jest wyłączone. Za możliwością wydania przez organ decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 114/10, uznając, że starosta - w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Dokonując wpisu w rejestrze, organ powinien kierować się w tym zakresie zasadą legalności formalnej (zakres i treść wniosku) i materialnej (wymogi warunkujące dokonania wpisu, w szczególności w zakresie właściwego dokumentowania zmian). W ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. W wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Skarżący żądał wszczęcia postępowania, którego celem byłoby zweryfikowanie prawidłowości dokonanego wpisu, z treści którego wynikało, że zasiedlony przez niego budynek znajduje się na działce nr [...], stanowiącej własność sąsiada K. D., powinien natomiast być ujawniony w obszarze działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego oraz jego żony G. K.. W konsekwencji małżonkowie Kuszewscy żądali usunięcia wadliwego wpisu, jako dokonanego z naruszeniem prawa, a ich żądanie można określić jako anulowanie czynności materialno-technicznej. Skarżący nie żądał natomiast wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, która byłaby wynikiem zmiany stanu prawnego lub faktycznego zaistniałego po dokonaniu kwestionowanego wpisu wynikającego z operatu pomiarowego nr [...]. Sąd swoją kontrolę zaskarżonej decyzji ograniczył zatem do oceny, czy po dokonaniu kwestionowanego wpisu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych lub prawnych, potwierdzona stosownymi dokumentami, która uzasadniałaby wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 ppsa, jako podstawa sformułowania zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, w zarzutach kasacyjnych dotyczących art. 24 ust. 2a pkt 1d ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazano, że naruszenie tych przepisów polegało na ich niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji. Ustawodawca nie przewidział jednak - we wskazanym w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 ppsa - takiej formy naruszenia przepisów prawa materialnego, jako podstawy tej skargi. Biorąc więc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, dlatego nie mógł naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia innych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności nie wskazano, aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa, dlatego skarga kasacyjna nie zawiera podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.